关于《中华人民共和国民法通则》第126条
立法理由及相关立法证据的搜集

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一、引言

建筑物及其地上物致人损害责任，亦称为建筑物致害责任、地上物致害责任、地上工作物致害责任。这种特殊侵权责任是指建筑物及其他地上工作物因设置和保管不善，给他人的人身和财产造成损害的特殊侵权责任。 《民法通则》第126条规定：“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。”这一条文规定的特殊侵权责任，就是建筑物及其他地上物致人损害的赔偿责任。建筑物及其他地上物致害责任适用过错推定的归责原则已经成为共识。 但是有的学者认为，这种侵权责任适用无过错责任原则规则；也有学者认为适用过错责任原则规则， 这两种主张都是不正确的。

首先，建筑物及其他地上物致人损害责任不是一般的侵权责任，不适用过错责任原则归责。 其次，适用无过错责任原则不符合《民法通则》第126条规定的原意，该条后段规定“但能够证明自己没有过错的除外”就是为了适用侵权法中过错推定原则，而不是无过错责任原则。那么《民法通则》中除了第126条是关于过错推定归责原则的规定之外，还有没有其他的条文款项是对于此种归责方式的规定？过错推定的理论基础和产生的社会背景到底是什么？过错推定在诉讼法上是如何得以体现和展开的？建筑物致人损害的侵权责任在世界各国的法律中是如何规定的？这一问题在比较法上有何种具体的表现？这些问题将是本文所关注的问题。

二、比较法上的研究

日耳曼法和罗马法都有关于建筑物及其他工作物致人损害的赔偿责任。 前者规定，建筑物致人损害，不论其为所有人或占有人，也不论其有无过错，只要对物的利用有利益者，均应负赔偿责任。罗马法规定，建筑物崩塌所生损害，由其所有人承担赔偿责任。法国民法典第1386条规定：“建筑物的所有人，对于因缺乏维护或因建筑物的缺陷所发生的坍塌而引起的损害，应负赔偿的责任。”德国民法典第836条规定：“第一，因建筑物或与土地相连的工作物的倒塌，或因建筑物的或工作物的一部分剥落，致人死亡或损害人的身体或健康，或毁损财物时，土地的占有人，以倒塌或剥落系因建筑物有缺陷或保养不足的结果为限，负有向受害人赔偿由此而造成损害的义务。第二，如果占有人对防止危险已尽相当的注意者，不负赔偿的义务……。”紧接着，BGB在第837条和第838条中规定了建筑物占有人和建筑物保养义务人的责任。日本民法第717条规定：“土地工作物的设置或保存有瑕疵，致他人产生损害时，工作物的占有人对受害人负损害赔偿责任。但是占有人为防止损害发生尽了必要注意时，损害应由所有人赔偿。”瑞士债务法第58条规定：“建筑物或其他工作物之所有人，对于因设计建造或保管有瑕疵所产生之损害，负赔偿责任。所有人对于因此应负责任之他人，得行使求偿权。”在英美法中，建筑物致人损害，分为在室内致人损害和在室外致人损害两种情形，均为侵权行为，得依过错或严格责任请求赔偿。我国民法通则第１２６条规定：“建筑物或者其他设施以及建筑物的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。”可见，自罗马法、日耳曼法以来，民法均规定建筑物及其他工作物致人损害的赔偿责任。但是，这些规定存在诸多差异，如在直接致人损害物体的范围、责任人、归责原则等方面的规定都不尽相同。而从这一法律制度的历史发展角度以比较的方法对它们进行分析研究，将有助于我们正确理解和适用我国民法通则第126条的规定。?

关于建筑物及其他工作物致人损害的赔偿，适用何种归责原则，素有争议。这一分歧从古代法上即已反映出来：日耳曼法对此适用无过错（严格）责任；罗马法则主张适用较一般过错责任稍重的责任。法国法一般认为其适用无过错责任。德国民法对此的规定是过错推定。意大利民法对此规定的归责原则是过错推定。而瑞士债务法所规定的，更接近于过错责任。在英美法中，所有人或占有人分别不同情形承担过错责任或严格责任。我国学者认为，可将工作物致人损害的赔偿责任的归责原则概括为三种情形：推定过错责任，无过错责任和结合责任。日本民法学界，早期对此主张过错责任的归责原则，后来逐步发展为无过错责任。甚至有人认为“工作物责任＝无过错责任”。我国民法学界大多数人主张这类侵权责任适用过错推定。张新宝教授认为，我国民法通则第126条所规定的责任归责原则为过错推定。从大陆法系的民法理论上观察，过错推定仍然属于过错责任的范畴——仍以过错为责任的前提，而不同于无过错责任那样不考虑行为人有无过错的问题。但它又不完全等同于普通的过错责任：过错推定是由法律假定行为人有过错，因此受害人无须对行为人的过错进行举证和证明。行为人如果要免除自己的责任，则有义务证明自己没有过错。这实质上是一种举证和证明责任在原告与被告之间的转换。基于这种考虑，构成此类侵权责任，仍以过错为要件。

三、过错推定在我国《民法通则》中只体现在126条吗？

我国民法通则第126条所规定的赔偿责任，以大陆法系理论观之，应为过错推定，属于过错责任之特殊情形。在实践中，受害人不负对加害人过错的举证责任，加害人得证明自己没有过错而免除责任。

应当指出的是，过错推定是过错责任原则发展到一定历史时期为了应付一些前所未有的特殊侵权行为案件的处理的产物，而随着无过错责任原则在大陆法系民法中的确立和广泛适用，过错推定的适用范围变得比较小。虽然有人十分推崇过错推定，以此补充传统的过错责任原则，并用它来充实我国侵权责任的一元化归责原则， 但理论界对此支持者不多。在立法上，民法通则既规定了过错责任，也规定了无过错责任，真正适用过错推定的，只有第126条。但是在研究中有人主张通过推定的广泛适用来解决诸如产品责任、环境污染致人损害一类的侵权行为案件，从而实现归责原则的一元化。 也有的学者如人民大学的王利明教授认为：我国《民法通则》第126条关于建筑物、悬挂物致人损害的赔偿责任，是对特殊过错推定的规定，但是特殊过错的推定不限于这个条文。他认为《民法通则》第121条、122条、123条、124条、127条均是有关于过错推定的责任规定。 同时，他认为我国许多特别法条款的规定中也体现了过错推定，如《海洋环境保护法》第43条、《水污染防治法》第41条，《大气污染防治法》第36条等。 也有的学者一方面认为过错推定仍属于过错责任范畴，另一方面又将过错推定作为我国侵权行为法的一项归责原则，将其与过错责任原则和危险责任相并立。这种认识在逻辑上出现了前后矛盾的错误，不值得采纳。 张新宝教授认为，过错推定仍然属于过错责任原则的一部分，是过错责任原则适用中的一种特殊情形，它仍然以加害人的过错为责任的根据或标准，因此不可以将其与过错责任相提并论，更不能将其作为我国侵权行为法的归责原则之一。从我国民事立法的现状看来，过错推定仅仅在一个法律条文中（即《民法通则》第126条）得到集体的适用，而不是广泛的运用。无论是在民法通则颁布之前还是之后，理论界都很少有人认为国家机关及其工作人员的职务侵权、产品责任、高度危险作业致人损害、环境污染致人损害以及动物致人损害等侵权行为采取过错推定的方法。例如，《民法通则》颁布之前曾经影响极大的由佟柔教授主编的《民法原理》一书中认为，有一以下几种侵权行为并不需要同时具备损害、违法性、因果关系与过错四个要件，被告才承担民事责任，他们分别是无民事行为能力和限制民事行为能力人致人损害的责任、国家机关对其公职人员致人损害的责任、法人对其工作人员致人损害的责任、饲养动物致人损害的责任、高度危险业务的无过错责任以及环境污染致人损害的责任。该书还明确认为，高度危险责任业务之人损害的责任属于典型的无过错责任或危险责任。 《民法通则》颁行之后，佟柔教授主编的《中国民法》更加明确地将《民法通则》第121条、122条、123条、124条、127条认定为无过错责任原则，但却没有将第126条认定为无过错责任原则。 另外，在我国民法学界还有另一位重要的学者??江平教授，也对这一问题发表了自己的看法。民法通则刚刚出台并颁行之后，江平教授在1987年由中国政法大学出版的《政法论坛》第4期上发表了一篇题为“民法中的视为、推定与举证责任”的文章，其中详细论述了过错推定在我国《民法通则》中仅仅只体现于第126条的看法。江平教授在文章中提到：“过错推定是法律推定侵害人有过错，但允许他举证推翻这种推定。属于这种情况的是民法通则第126条”。在其后的论述中，江平教授再也没有举出《民法通则》中属于适用过错推定的条文。可见过错推定只适用与《民法通则》第126条是立法者和当时立法过程中主要学者的基本立场。

四、过错推定产生的时代背景和适用的社会基础

在我国80年代中期和后期，建筑物倒塌致人和财产损害；居民楼窗、阳台上搁置的花盆坠落伤人；以及其他搁置物、悬挂物摔落，造成对他人的损害等等，这些已经成为了日常生活中常见的事。 报纸上曾报道，楼房阳台塌落造成伤害的；大楼门口前门厅顶板因站人过多超重塌落伤人毁车的；甚至如东北某地发生整撞楼房塌落造成伤亡的。 这些事件在当时的社会中常常发生，有时甚至造成巨大的经济损失，给人们的生活带来巨大的痛苦，导致社会中很多不安定因素的产生。

例如：泰山小区八号楼十二层居民张由义酷爱花草，在其阳台上放置花盆数个。1983年8月3日，天气突然变化，刮起8级大风，将张由义的一个瓦质花盆吹落，正好砸在行人王匡头部，血流如注。后经医院治疗痊愈。花去医疗费50元，误工费30元。王匡向法院起诉，要求张由义赔偿。张由义以花盆为风刮落，不是自己碰落为由，拒绝赔偿。

据气象部门提供的资料表明：当地气候以风沙天著称，每年七到八月风力常在七到八级左右，故案件发生当天为八级大风，并非当地罕见气候。

法院查明上述事实后认为：张由义为本地居民，对该地夏季风力较大的气候特点应当有足够的认识和了解。故在高层建筑物上放置物品，应当预防被风吹落，发生危险。但张由义并未采取任何防风措施，在阳台上放置了花盆，造成花盆坠落砸伤行人的严重后果。故张由义对王匡的损害应当承担赔偿责任。经调解，张由义自愿赔偿了王匡的全部损失。

又如：被告黑龙江省某市某银行于1980年在某市某街37号建有3层砖瓦解构房作为宿舍，3楼屋西建有砖砌花格女儿墙，年久失修，曾于1991年10月间因居民晒被子倒塌过一小段，但未引起被告重视。1992年1月28日，原告程某（8岁）随父母到居住在该楼的祖母家中，在院中玩耍，恰逢该女儿墙倒塌，被掉下的砖块砸中头部，当即昏迷。经抢救并数次治疗，颅骨被切除68厘米，需到15岁时用玻璃钢修补，诊断为开放性颅骨损伤，硬膜下积液，蛛网膜囊肿，左侧体偏瘫，为甲级重伤。程某之父与被告交涉请求赔偿，被告声称不应由自己承担责任，于是原告诉致法院。

人民法院经审理认为：被告用花格砖砌方式建女儿墙是不安全、不符合正规设计要求的建筑物，据此被告无法证明自己没有过错，构成建筑物及其他地上物致人损害的责任，故人民法院判决被告承担赔偿责任。

以上两个案例都充分的说明，在80年代中后期乃至90年代初期，建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的案件非常的频繁。当时的各种报刊杂志也是纷纷报道了这些楼房倒塌或者搁置物、悬挂物坠落致人损害的事件。由于当时管理水平的缺失，导致大量的建筑物存在者质量方面的安全隐患。加之当时高层建筑刚刚在城市兴起，关于高层建筑安全防范知识还比较缺乏，立法也没有跟上，所以致使大量的事故围绕着高层建筑展开。在没有现代城市高层建筑时，人们往往住平房，不少家庭还有自己的一块小花园，可以种些花草。可是，当人们随着现代高层住宅的兴起，纷纷搬进高层楼房，但是养花的习惯依然保留，导致在80年代后期有一段时间高层住宅上满是花盆的现象随处可见。80年代后期的公益广告中也常常看到提醒高层住户不要种花的宣传内容。

由于高层住宅问题在社会中积聚的上升，引起了国家上层机关的重视。国务院办公厅于1986年12月13日转发了《城乡建设环境保护部关于整顿建筑市场情况报告的通知》 。因此在制定民法通则的时候，立法者一方面从比较法的角度考虑到对于建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的案件实行较为严格的归责方式，另一方面又充分的落实了当时中央的要求，迎合了时代的发展。可是，建筑物致人损害毕竟不同于环境污染、动物致人损害、国家机关职务致人损害、高度危险作业致人损害一样实行严格责任，对于这种方式的损害不能在举证责任转移问题上施加给加害人过大的压力，因此立法者在进行了深入研究之后找到了过错推定的方式来处理这类问题，可谓之公允。

五、民法通则第126条中证明责任倒置的相关问题

证明责任（burden of proof）可分为主观的证明责任和客观的证明责任。主观的证明责任往往带有一种权利的色彩，他是在证明案件过程中，当事人就自己主张之成立以及对方主张之否定加以的积极证明权利构成抑或不构成之要件事实的一种行为，而行使这种证明的行为往往表现为一种权利。客观的证明责任则是指案件中某个双方争议的权利或事实处于真伪不明的状态，依据一定的证明责任分配之方法，应当由哪一方当事人承担由此带来的不利后果。由于主观的证明责任在实践和理论上不具有太大的意义和研究价值， 故学者们研究的重点已经几乎全部偏向了客观的证明责任如何分配这一问题之上。正如汉斯认为，那种认为在不存在真伪不明的条件下也可以适用证明责任裁判的观点是错误的。事实上，客观证明责任是一种法定的风险分配形式。这种抽象的风险分配在每一个诉讼开始之前就以经存在，就像实体法之请求权规范一样。 按照德国诉讼法大师罗森贝克的观点，待证事实分为三类，即某种权利产生的事实、某种权利消灭的事实以及阻碍权利产生的事实。罗森贝克教授独创性地从法律规范相互之间的关系中发现分配证明责任的原则，提出当事人对某种权利产生的事实和妨碍权利产生或使已经产生的权利复于消灭的事实在某诉讼争议事实处于真伪不明的状态时须加以证明，否则将有可能承担由此产生的不利后果。

最高法院的《民事证据规定》第4条第4款规定：“建筑物或者其设置以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落致人损害的侵权诉讼，由所有人或者管理人对其无过错承担举证责任”。这一条规定的基础是《民法通则》第126条建筑物致害具体规定在证据法上的体现。其进一步强化了《民法通则》第126条适用“过错推定”的色彩。按照一般的侵权情形，权利人必须首先对于权利产生的事实加以证明。一般侵权案件构成要件分为四个部分，即被害人损害之事实、加害人有损害行为、损害行为与损害事实之间具有因果关系、加害人有过错。一般的侵权行为中，被害人必须对以上构成要件的事实加以证明。但是由于现代经济和科技的高速发展，使得越来越多的侵权行为具有了新的性质，如高空落物致害、公害侵权、环境侵权、医疗侵权等等。在这类侵权行为中，往往能够证明加害人有过错的证据和基本事实掌握在加害人一方的手中，造成了“证据的偏在性”，因此法律基于对受害人权利救济的合理保护目的，将侵权案件构成要件中的某些要件事实的证明责任负加于加害人一方，以实现权利的合理救济，体现程序之正义理念。

在建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的案件中，要求无辜的被害人对于被告的过错加以证明显然是不公平的，因为是否有过错的信息资源往往掌握在加害人手中，加害人相比于被害人更加了解致害的原因以及发生过程，因此法律理所应当将证明自己没有过错的证明责任分配给加害方，以实现对被害人的救济，从而进一步实现侵权行为法的价值。《民事证据规定》第4条第4款后段言及：“由所有人或者管理人对其无过错承担举证责任”。其含义应当是先推定加害人对于损害的发生具有某种过错，再由加害人就其没有过错加以证明。这里所“推定”的只有过错，而不是全部的责任构成要件。从免责是由上来说，加害人只要能证明自己没有过错，就可以推翻这种推定和假设。但是在严格责任中，加害人单单只证明自己没有过错还不能构免除责任，只有当其对于法律规定的事实（如不可抗力、被害人故意等）加以证明之后才可以免责，有的情况下就算加害人可以证明上述事实也不能免责，例如空难案件。

江平教授指出：推定侵权人过错就是指侵害人必须承担举证责任证明自己没有过错才能免除其责任。在一般侵权行为中，受害人必须证明侵权人由过失，否则侵权人不承担民事责任，受害人负有证明责任；而在这一特殊的侵权行为中加害人必须证明自己没有过错，否则其将承担败诉的风险。但是这种责任还不是无过错责任，她仍然时过错责任，只是这种过错是推定的罢了，加害人同时还可以通过证明自己没有过错来免责。
安徽省宿州市人民政府


关于印发宿州市食品安全事故应急预案的通知

各县、区人民政府，市政府各部门、各直属单位：
《宿州市食品安全事故应急预案》已经市政府第18次常务会议讨论通过，现印发给你们，请遵照执行。


宿州市人民政府
二○○五年六月二十八日　　　　


宿州市食品安全事故应急预案

一、总则
（一）目的
为建立健全应对食品安全事故的运行机制，有效预防、及时控制和减少食品突发事故的危害，保障公众健康和生命安全，指导和规范突发食品安全事故的应急处置工作，维护正常的社会秩序，促进我市经济发展和社会稳定，特制定本预案。
（二）工作原则
1.以人为本，最大限度地保护人民群众的饮食安全，将危害降到最小程度。
2.预防为主，群防群控。对各类各环节可能引发食品安全事故的，要建立、完善预警机制，做到早发现、早报告、早控制。
3.全市统一领导，各级政府负责，部门指导协调，各方联合行动。各级人民政府负责本地区食品安全事故处置的统一领导、统筹协调，各有关部门按照本预案规定和职责分工，严格履行各自职责，开展食品安全事故应急处置工作。
4.反应及时、运转高效。对食品安全事故迅速反应，准确决策，及时启动应急预案，有效开展应急工作。
（三）编制依据
根据国务院《突发公共卫生事件应急预案》和省政府《关于进一步加强食品安全工作的决定》等法规和文件制定本应急预案。
（四）适用范围
本预案适用于在食物（食品）养殖、种植、生产加工、仓储、运输、流通、消费等环节中发生食源性疾患，造成社会公众病亡或者可能对人体健康构成潜在的重大危害，并造成严重社会影响的食品安全事故。
二、指挥机构及职责
（一）应急组织机构与职责
1.市应急指挥部
宿州市成立市食品安全事故应急指挥部：由市政府分管副市长任总指挥，市政府分管秘书长及市食品药品监督管理局局长任副总指挥，成员为市委宣传部、市教育局、市公安局、市财政局、市农委、市商务局、市卫生局、市监察局、市林业局、市工商局、市民委、市质监局、市粮食局、市食品药品监管局及各县、区人民政府。
2.应急指挥部主要职责
（1）研究确定食品安全事故应急处置工作的方针、政策和预案；
（2）统一协调各县区、各成员单位的应急处置工作；
（3）组织指挥对重大案件的查处工作；
（4）定期听取各成员单位应急处置工作情况汇报，督促指导各部门开展工作；
（5）及时向市委、市政府和上级有关部门报告事态的进展情况。
市食品安全应急指挥部是市食品安全协调监管的决策领导机构。根据食品安全预测情况，定期或不定期召开会议，研究决定食品安全工作的重要事项和重大决策。
3.各成员单位及职责
（1）市委宣传部：负责食品安全事故宣传工作的指导，组织协调新闻单位做好突发性食品安全事件的新闻报道工作。
（2）市教育局：协助有关部门督促学校落实食品安全卫生防疫工作，组织、协调因学生在校用餐造成食品安全事故原因调查以及善后处理事宜。
（3）市民委：协助有关部门对涉及少数民族集体食品安全事故的处理和事后的协调工作。
（4）市公安局：负责对食品安全刑事案件的立案查处工作，协助有关职能部门对事件的调查和事发地的监控工作。
（5）市财政局：负责食品安全事故应急救援资金保障及突发事件发生后资金的到位及管理。
（6）市农委：负责组织农产品质量安全事故的调查，依法开展对农产品质量安全事故的处理和相关技术鉴定等工作。
（7）市商务局：负责组织对畜禽屠宰点单位的检查，配合有关部门对注水肉、病害肉源头的查处工作。
（8）市卫生局：负责食品安全事故应急救援中的医疗救治和技术支持，依法开展对食物中毒事故原因的调查处理和相关技术鉴定等工作。
（9）市监察局：负责对造成食品安全事故以及食品安全事故应急处理工作中工作人员的失职、渎职责任调查和责任追究工作。
（10）市林业局：负责组织林产品、野生动物安全事故的调查，依法开展对林产品、野生动物安全事故的处理和相关技术鉴定等工作。
（11）市工商局：负责流通、经营领域内的食品安全事故违法行为的查处工作。
（12）市质监局：负责生产、加工领域内的食品安全事故的查处工作，并协助相关部门对重大、特大食品案件的查处工作。
（13）市粮食局：负责做好市级粮油物资的储备管理工作，会同工商部门对粮食购销市场粮食质量的管理、监测和案件的调查处理工作。
（14）市食品药品监督管理局：负责市食品安全事故应急领导小组办公室日常工作，组织协调各有关职能部门对重大、特大案件的查处工作。
（15）县、区政府：对辖区食品安全工作负总责。根据本预案研究制定辖区内食品安全工作应急预案；发生食品安全事故，根据市政府的部署启动辖区内应急预案；组织协调、督促检查辖区内各部门、各单位和群众落实食品安全预防措施；负责本辖区一般性突发食品安全事故调查处理工作，协助和配合市相关部门对突发食品安全事故调查处理工作。
（二）市应急指挥部办公室及职责
1.应急指挥部办公室
市应急指挥部办公室设在市食品药品监督管理局，是市开展重大食品安全事故应急处理工作的日常办事机构，市食品药品监督管理局局长任主任。
2.市应急指挥部办公室职责
（1）贯彻落实市应急指挥部的各项部署，统一指挥食品安全事故的应急处理工作；
（2）检查督办各县（区）、各部门做好各项应急处理工作，及时有效控制事故的蔓延扩大；
（3）负责全市食品安全事故应急处理信息的日常管理工作；
（4）研究、协调、解决食品安全事故应急处理工作中的具体问题；
（5）根据处理食品安全事故需要，决定采取有关控制措施；
（6）组织建立和管理市食品安全事故应急处理专家库；
（7）向市政府、市应急指挥部及其成员单位报告、通报事故应急处理工作情况；
（8）完成市应急指挥部交办的其他任务。
（三）专家咨询委员会
食品安全事故发生后，从专家库中确定相关专业专家，组建市食品安全事故专家咨询委员会。具体职责：
1.对食品安全事故应急处理提出咨询和建议；
2.对食品安全事故应急处理进行技术指导；
3.完成市应急指挥部交办的其他任务。
（四）应急处理小组职责
食品安全事故发生后成立现场指挥部，负责指挥、协调、现场应急处置工作。现场指挥部下设事故调查组、事故处理组、医疗救治组、案件查办组、专家咨询组、综合组。
1.事故调查组根据事故的性质和程度，按照职能界定，由相应部门牵头开展工作。其职责是：深入调查事故发生原因，作出调查结论；组织协调当地政府职能部门实施救援工作，监督救援措施的落实；评估事故影响，提出事故防范意见。
2.事故处理组由事故发生环节的具体监管职能部门为主负责，其职责是：依法实施行政监督、行政处罚，监督召回有毒有害食品，严格控制流通渠道，及时移送相关案件、依法追究责任人责任。
3.医疗救治组由卫生部门牵头组成。其职责是：组织协调医疗救治工作，尽快查明致病原因，提出救治措施。
4.案件查办组由公安部门牵头组成。其职责是：迅速侦办案件，追踪源头，查处违法当事人。
5.专家咨询组由事故调查处理组的主要牵头单位和有关部门组成。其职责是：分析事故原因及造成的危害，提供技术帮助。
6.综合组由食品药品监督管理部门组成。其职责是：汇总信息，报告、通报有关情况。
三、预警和预警机制
（一）建立监测系统
加强食品安全信息管理和综合利用，构建各部门间信息沟通平台，实现互联互通和资源共享。农业部门发布有关初级农产品农药残留、兽药残留等检测信息；质监、工商、卫生和食品药品监管4个部门联合发布市场食品质量监督检查信息。食品药品监管部门负责收集汇总、及时传递、分析整理，定期发布食品安全综合信息。建立畅通的信息监测和通报网络体系，形成统一、科学的食品安全信息评估和预警指标体系。
（二）预警机制与支持
市农委、教育、商务、卫生、工商、质监、食品药品监管等部门，应当按照各自的法定职责，建立健全食品安全信息报告系统，加强对重点品种、重点环节、重点场所，尤其是高风险食品种植、养殖、生产、加工、包装、贮装、运输、消费等环节的食品安全的日常监管，对食品安全事故风险及时预警，并保障系统的有效运行。
（三）建立食品安全事故报告制度
市应急处理指挥部办公室应会同有关部门建立、健全食品安全事故报告系统。
1.食品安全事故发生（发现）单位报告
食品安全事故发生（发现）后，事故现场有关人员应立即报告单位负责人。单位负责人接到报告后，应按照有关规定立即向当地政府、应急指挥部办公室及有关部门报告，必要时可以直接向上级食品安全事故应急指挥部办公室报告。
2.下级向上级报告
应急指挥部办公室接到食品安全事故报告后，应立即向同级人民政府报告，同时向上一级食品安全事故应急指挥部办公室报告。必要时可以直接向省应急指挥部办公室报告。市应急指挥部办公室在接到食品安全事故报告后，应立即向市政府和省食品药品监督管理局报告。
3.责任报告单位和责任报告人
（1）各级人民政府、食品安全事故应急指挥部办公室和政府相关部门；
（2）食品种植（养殖）、生产、加工、流通企业及餐饮单位；
（3）食品检验机构及学校、科研院所等与食品安全有关的单位；
（4）从事食品行业的工作人员；
（5）消费者。
任何单位和个人对食品安全事故不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报，不得阻碍他人报告。
4.初次报告、阶段报告和总结报告
（1）初次报告的信息应当包括事故发生的时间、地点、单位、伤亡人数，事故的简要经过，事故报告单位及报告时间，报告单位联系人员及联系方式，事故发生原因的初步判断，事故发生后采取的措施及事故控制情况等；
（2）阶段报告的信息应当包括事故的发展与变化、处置进程、事故原因等：在阶段报告中既要报告新发生的情况，也要对初次报告的情况进行补充和修正；
（3）总结报告应当报告的内容包括食品安全事故鉴定结论、对事故的发生和处理进行总结、分析其原因和影响因素，提出今后对类似事件的防范和处置建议；
（4）报告时间要求：初次报告应在知悉事故后1小时内报告；阶段报告应根据事故处理的进程变化或者上级要求随时报告；总结报告应在事故处理结束后10日内报告。
（四）通报制度
1.部门之间通报
有关部门接到食品安全事故报告后，应当在2小时内向同级应急指挥部办公室通报；经应急指挥部办公室确认后，在2小时内向同级人民政府和相关部门通报。
2.特殊通报
食品安全事故涉及港、澳、台人员或者外国人，或者食品安全事故可能影响到境外，需要向香港、澳门、台湾地区有关机构或者有关国家通报时，市应急处理指挥部办公室应向省食品药品监督管理局报告。
（五）举报制度
任何单位和个人有权向政府相关部门举报食品安全事故及其隐患，以及相关责任部门、单位或者人员不履行或者不按规定履行食品安全事故监管职责的行为。相关部门接到举报后，应当及时组织或者通报有关部门对举报事项进行调查处理。
四、分级及应急响应
（一）分级
按食品安全事故的性质、危害程度和涉及范围，将食品安全事故分为四级。
1.特别重大食品安全事故（一级）
事故危害特别严重，影响范围涉及市内3个以上县（区）行政区域的；超出事发地人民政府处置能力水平的；发生跨地区（香港、澳门、台湾）、跨国食品安全事故，造成特别严重社会影响的；市人民政府认定的特别重大食品安全事故。
2.重大食品安全事故（二级）
事故危害严重，影响范围涉及市内2个以上县（区）行政区域的；造成伤害人数一次食物中毒超过100人（含100人）并出现1人死亡病例的；市人民政府认定的重大食品安全事故。
3.较大食品安全事故（三级）
事故影响范围涉及市辖县（区）行政区域的，对人民群众饮食安全造成严重危害的；造成伤害人数一次食物中毒超过100人（含100人），可能出现死亡病例的；市人民政府认定的较重大食品安全事故。
4.一般食品安全事故（四级）
事故影响范围涉及2个县（区）及乡镇行政区域的，对人民群众饮食安全造成严重危害的；造成伤害人数一次食物中毒在100人以下的，无死亡病例的；县 （区）人民政府认定的一般重大食品安全事故。
（二）应急响应
一级食品安全事故为一级响应，由市应急指挥部总指挥指挥应急处理工作；二级食品安全事故为二级响应，由市食品安全事故应急指挥部副总指挥指挥应急处理工作；三级食品安全事故为三级响应，由县（区）食品安全事故应急指挥部办公室指挥应急处理工作：四级食品安全事故为四级响应，由县（区）食品安全事故应急指挥部副总指挥指挥应急处理工作。
1.一级食品安全事故的应急响应
接到食品安全事故报告后，市应急指挥部办公室应当立即进行调查确认、对事故进行评估，根据评估确认的结果，提出启动市食品安全事故应急处理工作程序：由总指挥组织、协调、落实各项应急措施；指挥部成员单位工作要迅速到位，相应工作小组立即启动工作，迅速开展应急处置，部署县（区）相关部门开展应急处置工作。
市应急指挥部办公室应及时向省食品安全事故应急指挥部报告应急处置的工作进展情况。必要时，报请省政府给予指导和帮助。
2.二级食品安全事故的应急响应
接到食品安全事故报告后，市食品安全事故应急指挥部办公室应当立即进行调查确认，对事故进行评估，根据评估确认的结果，提出启动市食品安全事故应急处理工作程序；副总指挥负责指挥应急处置工作；相应工作小组立即启动工作，组织、协调、落实各项应急措施；指挥部成员单位工作要迅速到位，指导、部署县（区）相关部门开展应急处置工作。
市应急指挥部办公室应及时向省食品安全事故应急指挥部报告应急处置的工作进展情况。
3.三级食品安全事故的应急响应
接到食品安全事故报告后，县（区）食品安全事故应急指挥部办公室应当立即进行调查确认，对事故进行评估，根据评估确认的结果，明确应急处理小组；由县（区）食品安全事故应急指挥部总指挥负责组织指挥；提出应急处理措施、方案、迅速落实应急处理工作；应急指挥部成员单位迅速到位，指导、部署县（区）相关部门开展应急处置工作。
市应急指挥部办公室要加强对县（区）应急处置工作的指导和监督。县（区）应急指挥部办公室应及时向市食品安全事故应急指挥部报告应急处置的工作进展情况。
4.四级食品安全事故的应急响应
接到食品安全事故报告后，县（区）食品安全事故应急指挥部办公室应当立即进行调查确认，对事故进行评估，根据评估确认的结果，明确应急处理小组；由县（区）食品安全事故应急指挥部副总指挥负责组织指挥；提出应急处理措施、方案，迅速落实应急处理工作；应急指挥部成员单位迅速到位，开展应急处置工作。
县（区）应急指挥部办公室要加强对县（区）级应急处置工作的指导和监督。县（区）应急指挥部办公室应及时向市食品安全事故应急指挥部报告应急处置的工作进展情况。
5.食品安全事故应急响应的升级
食品安全事故随时间发展进一步加重，达到更高级别的水平时，食品安全事故的级别自动升级，按升级后的程序处理。
6.根据情况或特殊原因，市应急指挥部办公室在征得预案启动负责人同意后，可责成事故发生地的应急指挥部开展食品安全事故的应急处置工作。
（三）组织协调
食品安全事故应急处理工作启动后，各小组及其成员应当根据预案规定的职责要求，服从应急指挥部和应急指挥部办公室的统一指挥，及时组织实施相关应急处理措施并随时将应急处理情况报告给应急指挥部办公室：应急指挥部办公室应当将有关事故以及处理情况及时报告给应急指挥部。现场应急指挥部成立前，先期到达的各应急处置队伍和事故单位应急处置力量必须在当地人民政府的统一领导下迅速、有效地实施先期处置，全力控制事态的发展。
（四）信息发布和新闻发布
食品安全事故发生后，应按照信息归口、统一发布的原则，由各级应急指挥部办公室发布食品安全事故信息。对各类媒体发布的新闻，应经应急指挥部或应急指挥部办公室同意后，在宣传部门的统一领导下，由市政府新闻办具体组织实施。
（五）食品安全事故应急响应的终止
食品安全事故隐患或相关危险因素消除后，应急指挥部公布应急响应终止。应急指挥部办公室根据汇总之后的应急处理工作情况报告，可向有关部门提出具体处理意见和建议。应急指挥部办公室对食品安全事故发生单位、责任单位的整改工作进行监督，及时跟踪处理情况，随时通报处理结果。
五、善后处置
各级人民政府负责组织食品安全事故的善后处置工作，包括人员安置、补偿，征用物资补偿，污染物收集、清理与处理等事项。尽快消除事故影响，妥善安置和慰问受害和受影响人员，尽快恢复正常秩序，保证社会稳定。
食品安全事故发生后，保险机构及时开展应急救援人员保险受理和受灾人员保险理赔工作。造成食品安全事故的责任单位和责任人应当按照有关规定对受害人给予赔偿。
六、应急保障
（一）信息保障
市建立食品安全事故的信息技术平台，由市应急指挥部办公室负责承担食品安全事故信息的收集、分析、处理和通报等工作。
（二）人员保障
根据应急救援工作需要，市应急指挥部办公室负责组织市食品安全监察专员及相关部门人员、专家参加事故处理。各级人民政府应当负责食品安全事故应急处理中所需的医务、公安、交通等人员保障。
（三）物质保障
各级人民政府应当建立应急物资储备制度，保障食品安全事故应急处理所需设施、设备和物资，必要时由市政府有关职能部门协调解决。
（四）技术保障
食品安全事故的技术鉴定工作必须由具有相应资质条件的机构承担。各级食品安全事故应急指挥部应建立专家库，当发生食品安全事故时，由应急指挥部统一调度，派出专家组指导工作。
（五）资金保障
市财政局负责保障市级食品安全事故应急处理资金，该资金由市财政局和市食品安全事故应急指挥部共同管理。各县、区食品安全事故应急处理资金由同级财政部门保障。
（六）演习演练
各级人民政府及有关部门要按照“统一规划、分类实施、分级负责、突出重点、适应需求”的原则。采取定期和不定期相结合形式，组织开展突发食品安全事故的应急演习演练。
有关企事业单位应当根据自身特点、定期或不定期组织本单位的应急救援演习演练。
（七）宣教培训
各级政府及其相关部门应当加强对广大消费者进行食品安全知识的宣传教育，提高消费者的风险和责任意识，正确引导消费。培训工作按照分级负责的原则，由各级政府和有关部门负责组织实施。
七、附则
（一）奖励与责任
1.对有突出表现的单位和个人，各级人民政府应给予表彰和奖励。
（1）出色完成应急任务的。
（2）对应急工作提出重要建议，实施效果显著的。
（3）有其他突出贡献的。
2.有下列行为之一的，根据情节轻重，对直接责任人及主要负责人给予相应的行政处分，对有关单位予以通报批评；违反国家法律法规规定的，有关行政管理部门要依法予以处罚；构成犯罪的，要移送司法机关依法追究刑事责任。
（1）未按照预案规定履行报告职责，对食品安全事故隐瞒、缓报、谎报的；
（2）未按照预案规定采取应急措施的；
（3）对事故调查不予配合，或者采取其他方式阻碍、干涉调查的；
（4）违抗应急指挥部或应急指挥部办公室命令，拒不承担应急任务的；
（5）国家工作人员在食品安全事故处置期间有玩忽职守滥用职权、徇私舞弊等行为的；
（6）贪污、挪用、盗窃重大食品安全事故处置工作经费和物资的；
（7）对食品安全事故处置工作造成危害的其他行为。
（二）制定与解释
本预案由市人民政府制定，市食品药品监督管理局负责解释。
（三）预案实施时间
本预案自发布之日起实施。