宁夏回族自治区人民政府


关于发布《宁夏回族自治区国家建设征用土地安置办法》的通知
宁夏回族自治区人民政府


通知
各行署，各市、县（区）人民政府，自治区政府各部门、各直属机构：
现将《宁夏回族自治区国家建设征用土地安置办法》发给你们，望遵照执行。
宁夏族自治区人民政府
一九九六年四月四日

宁夏回族自治区国家建设征用土地安置办法
第一条 为了保证国家建设用地，规范征用集体土地后农业人口的就业、生产和生活安置工作，根据《宁夏回族自治区实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第三十二条的规定，结合本自治区实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于我区行政区域内因国家建设征用集体所有土地，造成被征地单位的多余劳动力和不能就业人员（以下统称需要安置的农业人口）的就业及生产、生活安置。
国家兴建大中型水利、水电工程的移民安置，不适用本办法。
第三条 国家建设征用集体所有土地需要安置农业人口时，县级以上人民政府土地管理部门应当组织征地单位、被征地单位以及有关单位制定安置方案，妥善安置需要就业农业人口的生产与生活。
第四条 需要安置的农业人口，由被征地单位通过开发荒地、调剂土地、发展农副业生产、举办乡（镇）村企业安排就业，也可以通过移居新开发区等途径自行安置。
移居新开发区的，按照土地开发及新开发区的有关规定予以安置。
被征地单位举办的乡（镇）村企业，有关部门应当在开业、贷款、税收等方面给以优惠。
第五条 被征地单位依照本办法第四条规定自行安置确有困难，且符合下列情况的，可以申请农业人口转为非农业人口（以下简称农转非）：
（一）被征地单位的土地全部被征用的；
（二）被征地单位土地被征用前，人均水浇地在333平方米（合0．5亩，下同）以上，固原地区在533平方米（合0．8亩，下同）以上，部分土地被征用后，人均水浇地在333平方米和533平方米以下的，分别以333平方米和533平方米养活一个农业人口的标准计算
，剩余的农业人口可以农转非；
（三）被征地单位土地被征用前，人均水浇地在333平方米以下（固原地区在533平方米以下）的，部分土地被征用后，其农转非人数，按照被征用的土地数量除以征地前被征地单位人均占有土地的数量计算。
被征地单位既有水浇地，又有川旱地、山旱地的，可以按2000平方米（合3亩）川旱地抵顶666．7平方米（合1亩，下同）水浇地，4000平方米（合6亩）山旱地抵顶666．7平方米水浇地进行折算。
第六条 被征地单位申请农转非指标的程序：
（一）被征地单位所在地乡（镇）人民政府书面申请；
（二）县级人民政府土地管理部门、公安机关审查；
（三）市、县（区）人民政府审核；
（四）自治区人民政府审批。
第七条 农转非指标只能用于在被征地村有常住户口和住房，且承包的土地被征用的农业人口。
第八条 农转非指标的使用程序：
（一）被征地单位拟定方案；
（二）村民会议讨论通过；
（三）乡（镇）人民政府审查；
（四）市、县人民政府委托所属土地管理部门、公安机关和粮食部门审核；
（五）自治区公安厅审批；
（六）公安机关和粮食部门办理户、粮手续。
第九条 被征地单位农转非人员中劳动力的就业安置，按照自谋职业和乡（镇）、村自行安置为主，国家安置为辅的原则，多渠道解决。
第十条 被征地单位农转非人员中的劳动力，本人自愿自谋职业的，按下列程序一次性发给安置补助费：
（一）本人书面申请；
（二）村民委员会审核；
（三）乡（镇）人民政府审批；
（四）签订自谋职业协议书并予以公证。
自谋职业并领取了安置补助费的，不得再提出安置要求。
第十一条 征地单位招工时，应当优先招收被征地单位农转非人员中符合招工条件的劳动力。
征地单位招工安置的，相应核减安置补助费；其他单位招工安置的，应当将相应的安置补助费转拨给该单位。
第十二条 依照本办法有关规定，仍安置不完的农转非人员中符合招工条件的劳动力，纳入城镇劳动力资源，按照三结合就业方针安置就业。
第十三条 被征地单位农转非人员中不能就业的，按下列办法予以安置：
（一）年龄在五十周岁以上的女性和五十五周岁以上的男性，以及因病、残而完全丧失劳动能力的人员（必须经县以上人民政府证明），实行养老金保险制度。实行养老金保险的人员，由被征地单位提出名单，报经乡（镇）人民政府和县级人民政府土地管理部门审核后，征地单位按名
单将相应安置补助费向所在市、县（区）保险公司一次性投保，由保险公司按月付给养老金。
（二）年龄在十六周岁以下的人员和十六周岁以上仍在校就学的学生，由被征地单位发给生活补助费，可以定期发给，也可以一次性发给。
生活补助费从安置补助费中列支。
第十四条 人员全部农转非的被征地单位，由县级人民政府依据国家和自治区关于行政区划管理的规定，撤销其农业建制，并纳入城镇居民管理。
撤销农业建制的被征地单位原有的集体所有财产和所得的征地补偿费、安置补助费，由县（区）、乡人民政府与有关被征地单位协商处理，任何单位和个人不得借机私分或者挥霍浪费。未经征用的土地和宅基地全部收归国有。继续使用未经征用土地和宅基地的原农民享有国有土地使用
权。
第十五条 被征地单位的计税土地被征用后，其所负担的农业税由市、县人民政府核准后，予以减免；其所负担的定购粮任务，由市、县人民政府调整，总量不变。
第十六条 非法占用被征地单位农转非指标的，由公安机关和行政监察部门依照有关规定处理。
第十七条 非法占用被征地单位的征地补偿费和安置补助费的，由县级以上人民政府土地管理部门责令退赔，可以并处非法占用款数额百分之二十以下的罚款，对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分；个人非法占用的，以贪污论处。
第十八条 本办法所称土地，是指种植农作物和果树等林木，经常进行耕作的土地。包括熟地、当年新开荒地、连续撂荒未满三年的耕地和当年休闲地。
本办法所称被征地单位，是指因国家建设征用集体所有土地的村（村民委员会）。
第十九条 本办法所称以上包括本数，以下不包括本数。
第二十条 本办法由自治区土地管理局负责解释。
第二十一条 本办法自发布之日起施行。



1996年4月4日
论清末的司法主权问题

作者：北安市人民法院刘成江 王素杰

[摘要]本文对造成清末司法主权不能自主的领事裁判权、观审、会审制进行了详细论述，并简单介绍了列强在华设立的领事法庭。还以天津教案为例，以从中折射出的清末司法制度问题，着重补充论证了这一问题
[关键词]领事裁判权 观审制 会审制 教案
[目录]
一、领事裁判权的确立是清末司法主权不能自主的开始
二、观审制和会审制是对领事裁判权的扩充
三、资本主义列强对清朝司法主权的武力干涉

狭义的司法制度指法院制度即审判制度,[1]鸦片战争后，以列强在华领事裁判权的确立为标志，清朝的司法主权受到严重侵害，不但对在华洋人失去司法管辖权，而且其正常的司法审判也在一定程度上被帝国主义列强操纵，逐渐失去自主权。
一、领事裁判权的确立是清末司法主权不能自主的开始
(一) 领事裁判权概述
1840年鸦片战争后，中国由一个完整的封建社会逐渐变为半殖民地半封建社会。半殖民地，指形式上独立、实际上为帝国主义国家所控制的国家。[2]西方列强借口中国的司法制度过于野蛮残酷，不能适用于西方人，因此强迫清朝政府承认外国的领事裁判权。从此，清朝的司法主权开始遭到破坏，对在中国领土上发生的案件的审判管辖权受到分割。
领事裁判权指外国侨民不受居留国法律管辖的特权，外国侨民在居留国犯罪或成为民事被告时，只受本国领事或其在居留国所设立的法庭依照本国法律审判，它是帝国主义国家强加于半殖民地国家的特权之一。[3]是清朝司法主权不能自主的开始。
（二）领事裁判权对清朝司法主权的危害
列强在中国取得领事裁判权，始于1843年在香港签定的《中英五口通商章程》。该条约第十三条规定：英人在中国犯了罪，不受中国法律制裁，中国政府也不得过问，“由英国议定章程、法律发给管事官照办。”这就大大破坏了中国的司法主权。同年签定的中英《五口通商附粘善后条款》，其中第五、六款对领事裁判权又作了补充规定,不仅英国人在中国领土上犯罪，中国政府不得过问，即使英、华人之间的债务纠纷，亦得“由华、英该管官一体从公处结”。英国人违反禁令“擅到内地运游者，不论系何品级，即听地方民人捉拿，交英国管事官依情处罪”。中国司法机关无权过问，并不许中国人民对这种目无中国法律、心怀叵测的人“擅自殴打伤害”。这不是只让外国侵略者在中国横行无忌而不许中国人起而自卫，给予应有的处罚吗？
根据一系列不平等条约的规定，当时领事裁判权的主要内容为：
一、原、被告均系有约国人（依不平等条约在中国享有领事裁判权国家的人），由其驻华领事审判，中国官员无须过问也不得过问。
二、原、被告，一方为有约国人，另一方为第三国人，由有约国领事按照其与第三国订立的条约办理，中国无须过问。
三、原告为中国人，被告为有约国人，由该有约国领事衙门审判。
四、原告为有约国人，被告为中国人，案件由中国地方官员审判，但得通知该国领事派员“莅审”。
五、原、被告一方为无约国人，另一方为中国人，或均系无约国人，其案件虽由中国官府受理，但须邀一有约国领事会同裁判。
六、为外国人船上服务的中国人犯案，中国地方政府也无权单独审断，须通过就近税务司转告该船领事官派员前往观审。[4]
以上六点，表明清王朝的司法主权支离破碎，失去了司法管辖权，真正的司法管辖权在一定程度上已被有约国人把持。至第二次鸦片战争时签定新约，领事裁判权被延伸，所有与中国签订不平等条约的国家都享有这种特权。
领事裁判权在华确认之后，作为战败国的清政府，对于洋人在中国犯罪或洋人之间的诉讼，已经完全失去了司法管辖权。在国际交往中，各国不论大小强弱，都必须遵循民族自决和维护主权完整的原则。在中国历史上，“浦天之下，莫非王土”，封建中央王朝大多拥有完整的领土主权和司法审判的主权。直到清朝中期，凡在中国领土上发生的涉外案件，仍然由清政府审理。清朝对外国侨民犯罪，规定只适用属地主义原则，防止其逃避罪责，并针对犯罪行为科以重刑。“凡化外人犯罪者，并依律拟断”。[5]而领事裁判权在中国的确立，使这一制度开始发生根本改变。外国侵略者可以在中国的土地上任意横行，清朝的法律对其没有了约束力。
（三）领事裁判权的行使机构---领事法庭
为行使领事裁判权，帝国主义列强还依不平等条约先后在中国设立了各自的司法机构。以英国为例，它在华设有审理其侨民案件的领事法院、英国驻华高等法院和上诉法院。
领事法院设于每一领事区，由领事兼任审判官。它审理领事管辖区内的民事案件和刑罚在徒刑一年以下、罚金在一百英镑以下的刑事案件。英国驻华高等法院常设在上海，它除了作为第二审法院外还有权审理在华侨民的一切民刑案件，并是各地海事、破产、离婚与谋杀等重大案件的第一审法院。上诉法院受理不服高等法院刑事判决和民事判决（诉讼标的在二十五英镑以上）的上诉案件。诉讼标的在五百英镑以上或有重大影响的民事案件，还可向伦敦枢密院上诉，但刑事案件的判决，不经枢密院允许，不得上诉。[6]
以上可知，列强不仅在中国设立了行使领事裁判权的司法机关，并且公然确认为其本国法院的下级司法机关。明目张胆地破坏了清朝司法组织的完整和统一。可以说，列强在华设立的领事法庭，是对清政府司法管辖权和司法组织的双重侵犯，使之更加半殖民地化。
二、观审制和会审制是对领事裁判权的扩充
（一）观审制
为了扩张领事裁判权，资本主义列强还蓄意谋取观审权。观审制是西方列强取得在华领事裁判权以后强行干预中国司法审判的制度。即在原告是外国人、被告是中国人的案件中，原告所属领事官员也有权前往“观审”，中国承审官应以观审之礼相待。如果观审官员认为审判、判决有不妥之处，有权提出新证据、再传原证，甚至参与辩论。[7]观审双方似乎是平等的，其实大不相同。外国领事以战胜者自居，其观审名之曰“莅审”，中国官员应以“礼相待”。而中国观审的官员处于半殖民地之地位，更不懂外国法律，其观审只是一种形式，甚至有少数人因漠视或不屑卑躬屈膝而不前去领事衙门观审。所以，这种“观审”，实际上是享有此特权的外国领事发号施令，操纵审判，为所欲为。
虽然这项特权起初只有英、美两国，但因清政府对各国列强均有最惠国待遇，故各列强纷纷借口利益均沾而取得了观审特权，清朝司法主权遭到更严重践踏。列强在华观审制的取得表明，其不但利用领事裁判权使本国侨民不受中国法律的制裁，并开始利用这一制度插手清朝的审判制度，甚至对中国人民定罪，这就将领事裁判权又向前迈了一步，是对原有领事裁判权的扩充。
(二)会审制和会审公廨
所谓“会审”制度，指在列强霸占的中国领土“租界”内，由中国政府所委派的官员与驻该地的领事馆派遣的官员组成会审衙门，审理“租界”内案件的制度。是列强在租界中强行实行的殖民主义制度之一。
1858年《中英天津条约》明文规定：“两国交涉案件，彼此均须会同公平审断，以昭允当”。1864年，清政府命上海道与英、美、法驻上海租界领事达成协议，设“洋泾浜北首理事衙门”作为中国派驻租界的常设司法审判专门机构。在上述三国领事参加下，专门负责审理“租界”内的英美人为原告、中国人及无约国人为被告的民刑案件。会审制度于此开始。
为了把中外会审的组织和方式确定下来，1868年，英美领事又与上海道订立《上海洋泾浜设官会审章程》，改“洋泾浜北首理事衙门”为会审公廨，进一步确立了会审制度。
根据会审公廨章程的规定，原被告均为外国人的案件，只能由外国领事审理，中国政府无权干涉；原告为中国人、被告为外国人的案件，由外国领事“主审”，中国只能派会审官员前往“观审”。虽然观审官员如果认为审理不当，可以逐细辩论，实际上意见往往不被采纳。至于被告为中国人的案件，只有钱债、斗殴、盗窃等在枷杖以下的罪，才允许中国官员判决，其余较大的案件，均由外国领事与中国官员“会审”，实权却由外国领事掌握。其所适用的法律，由外国领事从西方国家的法律中选择。会审权的范围，最初只限于一般民事案件，随着帝国主义列强侵略的深入，逐渐扩展到涉外纠纷和海关争议案件。
1911年辛亥革命爆发，帝国主义乘机占领会审公廨，将其改由各国驻上海领事团全权控制。通告确认租界内纯数中国人的民刑案件，外国领事亦可直接派员参加审判，刑事可判十年、二十年的重刑，民事案件只以一审为终审；不承认上海道为上诉机关；凡与外国人有关的案件，即使发生在租界外，或被告居住在租界外，只要洋人告发，会审公廨也可越界捉拿审讯犯人。[8]
中外官员会审制度，是外国侵略者侵犯中国司法主权、迫害中国人民更为狡猾和隐蔽的手段。如果观审制尚不能满足侵略者，那么，会审制则让侵略者堂而皇之的在中国做起了法官，各国领事已由陪审、会审，发展到主审。进一步践踏了清朝的司法审判主权。总之，这种所谓会审是：对外国人犯罪是否科刑，中国官员“例不过问”；而对中国人，不仅钱债、斗殴、盗窃等在枷杖以下的罪可以判处，而且外国领事可以超越权限，“径定监禁数年者”。在中国领土上出现了“外人不受中国之刑章，而华人反就外国之裁判”。[9]的现象。更进一步加深了清末司法制度的半殖民地化程度。使得中国人民在涉外纠纷的审理中处于受侮辱和被歧视的地位，露骨地践踏了中国的司法主权。
三、资本主义列强对清朝司法主权的武力干涉
在清朝末年发生的一系列“教案”中，资本主义侵略者通过外交和军事手段对清朝政府施加压力，要求清政府按照列强的意愿对中国人民定罪，干涉清朝的司法主权，笔者认为，这类事件也可视为清末司法主权不能自主的表现。本文以此作为对这个论题的补充。
教案是帝国主义利用宗教侵略中国，引起中国人民反抗而酿成的案件。鸦片战争后，列强利用不平等条约，派遣天主教和基督教新传教士深入中国内地，进行非法活动。因传教士经常强占土地，包揽诉讼，欺压人民，挑起教徒和非教徒纠纷，因而激起公愤，各地先后发生捣毁教堂或殴杀有民愤的传教士事件，于是列强向清政府施加军事或政治压力，提出种种无理要求。[10]
1860年，法国天主教传教士在天津望海楼设立教堂，吸收恶棍入教，拐骗人口，强占民地，激起民愤。1870年6月21日天津人民因育婴堂虐待死婴儿数十名，聚众到教堂说理。法国领事丰大业持枪往见北洋通商大臣崇厚，并开枪恫吓，又在路上向天津知县刘杰开枪，击伤随从一名。群众怒不可遏，打死丰大业，焚烧法、英、美教堂及法领事署。事件发生后，法、英、美等七国军舰集结天津、威海一带示威。清政府对侵略者屈服，将天津知府和知县革职充军，将爱国人民当作凶手查办，杀死20人，充军25人。赔偿教堂洋楼修造银二十一万两，殡葬银两二十五万两。
还有一例，1895年5月28日，成都人民过端午节举行掷果会，英美传教士将掷果小孩捕入教堂，民众派三人到教堂交涉，亦被扣押，激起众怒，当晚即将英美传教士住宅及教会医院焚毁，并将天主堂内埋藏的尸首送官府检验。接着有数十地发生反洋教斗争。法、英、美各国派军舰在长江示威，并向清政府恫吓。清政府媚外投降；将四川总督刘秉璋，乐山、灌县、大邑、冕宁及新津等各县知县撤职，又将朱瑞亭等六人杀害，其他17人充军。并赔成都各教堂银七十万两、川南各教堂银二十万余两、四川其他英、美各教堂十万余两。另外，比较著名的还有扬州教案、曹州教案、清浦教案、酉阳教案等，结局大致都是如此。
弱国无外交。今天看来，这一系列教案给我们感受最深的可能是清政府的软弱无能。但在这一系列教案解决的同时，从一个侧面折射出内外交困下的清政府的司法主权问题。以天津教案为例，法国侵略者无法亲自对中国人民定罪，但在尝到战争带来的甜头后，早已摸透了清政府的心理。便动用军事力量，强行要求清政府惩办“凶手”，对中国人民定罪，达到掠夺钱财、谋取更大利益的目的。而清政府为取悦侵略者，更置家国主权和司法主权于不顾。
关于民众聚众事件，嘉庆十五年（1810年），嘉庆为有效弹压不法闹事，通过颁布条例，严厉规定：“刁民……约会抗粮……借事罢考、罢市，……（或）同谋聚众，转相纠约，下手殴官者”，为首“斩立决”，为从“绞监侯”。[11]刑法也规定，“凡斗殴杀人者，不问手足、他物、金刃，并绞（监侯），故杀者，斩（监侯）”。[13]那么，即便打死了激起民愤的法领事，至多也就是“斩监侯”，还要待每年秋审与朝审后在决定行刑与否。也决不可能“即行正法滋事人二十人，发配安置二十五人”，并“所杀领事及英法各国人以殡葬银两二十五万两”。二者之间相差可谓不小。
对于爱国民众焚烧的教堂洋楼，根据《大清律例》“并记所烧之物减价，尽犯人财产折锉赔偿，还官给主”。那么，烧毁的几座教堂和洋楼价值又怎能高达银二十五万两？显然是侵略者在趁机明目张胆的掠夺钱财。对于将“天津知府和知县革职充军”，我们先来看看《大清律》是怎么规定的，“至刁民滋事，其同城武职不行捉拿，及地方文职不能弹压抚恤者，俱革职；该管之上司文武官徇庇不即申报，该督抚、提镇不行题参，俱交部议处”。[12]即何处出现聚众滋扰闹事，主管该处的督抚、文武职官均应承担职务连带责任，但充其量也不过革职。而在天津教案中，天津知府和知县却被处以仅次于死刑的发配充军。以上无理和过分的片面要求，是法国侵略者通过清政府强行达到的。在外交和军事巨大压力下，清政府根本无法按照清朝律例审判，完全按照法国侵略者的要求草草结案。清政府和其司法机关再一次充当了列强的工具。可想而知，清政府连国家主权都已丧失贻尽了，司法主权更无从谈起。