论农民专业合作经济组织法的科学名称

朱晓东


摘要：《农民专业合作经济组织法（草案）》在2006年6月25日进行第一次审议时，这部法律的名称引起较大的争议。笔者认为，《农民专业合作经济组织法》的名称不准确，无法在法律上给出准确的界定，没有反映立法的目的和内容，特别是在我国户籍制度没有改变的情况下，容易产生争议。而从本次立法的调整对象和立法目的、立法内容来看，修改为《农业合作社促进法》为妥。
关键词：农民专业合作经济组织法 名称
一、引言
《农民专业合作经济组织法（草案）》在2006年6月25日进行第一次审议时，这部法律的名称引起较大的争议。其实，在对农民专业合作经济组织立法的过程中，法律的名称就经过数次修改。1995年国务院将《供销合作社法》列入1996年立法计划中的第二类，2003年5月中华全国供销合作总社致函国务院.建议设立《合作社法》、《供销合作社法》或《农业专业合作社法》立法项日。2003年十届人大第一次会议有制定《农村专业经济组织法》议案的提出，同年12月十届人大常委会立法规划将《农民合作经济组织法》列入本届人大五年任期内的第二类立法规划。现在审议的草案更名为,《农民专业合作经济组织法》。
但是，在本次审议过程中，对《农民专业合作经济组织法》的名称，委员们还是提出了不同的观点，归纳起来有以下两种观点：一、以周正庆，胡德平委员为代表的观点是去掉“专业”两字，以增强法律的包容性；二、以郑功成、奉恒高委员为代表的观点，是不提“农民”，而改为“农村合作经济组织法”或“农业合作经济组织法”。[1]
从理论界看，学者提出了制定“农村合作经济组织法”、[2]“农民合作经济组织法”[3]、“农业合作社法”[4]等主张。对有关“三农”问题与合作经济组织法的名称问题归纳起来存在如下六种称谓模式：“农村+合作经济组织法”“农业+合作经济组织法”“农民+合作经济组织法”“农业+专业+合作经济组织法”“农村+专业+合作经济组织法”和“农民+专业+合作经济组织法”。另外，还有将合作经济组织由合作社代替的观点，可以说是名称繁多。
在立法中，对法律的名称引起如此大的争议，甚至在进入审议程序后还有如此大的争议，在我国立法史上实属罕见。究其原因，笔者认为有以下几点：
首先，农民合作经济组织在我国长期处于不规范的发展状态。我国自1980年，几乎与改革开放的进程同步，中国出现了第一个农村专业技术协会。从此，一种崭新的农业经营组织形式——新型农民合作经济组织在中国大地悄然兴起，并以各种不同的形式蓬勃发展起来这种新。[5]然而，由于没有相应的法律来予以规范，因此在发展过程中，“农民专业合作经济组织类型各异，称谓颇多，如专业合作社、专业协会、专业技术协会、产业化协会、研究会、联合体等，并无一个具体的、统一的定义，只是它们相对比较强调组织成员的同业性。”[6]
从制度经济学角度讲，国家只限于承认初级行为主体的创新，却没有再创新所必需的配套制度安排，未在与合作制度密切相关的服务管理组织与机制、法律等保障机制方面加大创新力度。这就形成了，一方面制度创新只能局部推广，经济发展中所需的制度安排迟迟难以形成，没有一种制度安排可以代替基本制度；另一方面在基本制度基础上的创新以远远超出基本制度所能容纳的范围，从而形成了一种制度结构的离散矛盾甚至替代，而不是系统有序的状态。[7]
其次，自改革开放以来，我国对合作经济和合作经济组织的研究一直以农业经济学界研究人员的研究为主导，法学界对此问题关注较晚，且投入力量不够。而农业经济学界受其学科性质所限，对合作经济组织名称混乱现象不是从规范名称的角度来看，而是形成了“合作经济组织，关键应是遵守合作原则，至于名称一般可以按经营业务的具体情况和参加者的意愿自行决定”[8]的观点。这种观点影响了我国农民专业合作经济组织立法和实践，而农民合作经济组织名称规范问题没有引起足够的重视。因此，在党中央、国务院文件等均称为农民专业合作经济组织，如2004、2005、2006年三个“一号文件”；甚至在《农业法》中也称之为农民专业合作经济组织，如《农业法》第二条规定，本法所称农业生产经营组织，是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。而且在第十一条规定：农民专业合作经济组织可以有多种形式。这样规定，一方面为农民专业合作经济组织的发展和“初级行为主体的创新”，留下充分的空间，另一方面也使的农民专业合作经济组织“类型各异，称谓颇多”的现象愈演愈烈。
古人云：名不正则言不顺。特别是在法律上，立一部高质量的法律必须有一个科学的名称。这是因为：首先法律名称的准确与否决定了其调整对象的范围。从立法学上讲“一般来说，任何一个法律规范性文件的名称在内容上应当包括三个基本要素，一是反映法律文件空间适用范围的内容要素；二是反映法律文件所调整对象的内容要素；三是反映法律文件效力等级的内容要素。”[9]第一个和第三个要素由《立法法》明确规定，一般不会产生争议，关键是法律的名称要准确“反映法律文件所调整对象的内容要素”。其次，本次立法的一个重要目的是对我国各类农民合作经济组织进行规范。为了达到这一目的，首先应从名称上予以规范。再次，农民合作经济组织作为一个提高农民组织化程度、保护农民利益、促进农村稳定和农业发展的重要主体力量，作为统筹城乡经济社会发展、建立和谐社会的重要组织载体，国家将给予各种优惠政策予以扶持。因此在立法上对其名称的规范尤其重要，否则出现名为合作实为公司的经济组织浑水摸鱼的现象将不可避免。
二、《农民专业合作经济组织法》的名称不规范
在2003年纳入人大立法规划时，名称定为《农民合作经济组织法》，现在审议的草案为《农民专业合作经济组织法》，并在第二条规定：农民专业合作经济组织是在家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者、同类农业生产经营服务的提供者和利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。笔者认为无论农民合作经济组织法还是农民专业合作经济组织法均不科学，其理由如下：
首先，“农民”的概念不清。在国外，人类学家在议论究竟什么是农民时面临着巨大的困难。[10]在我国(特别是东部沿海地区)，随着经济的快速发展和社会的不断进步，中国农民处于急剧的分化之中，农民这一概念也已经非常复杂了。农民群体的分化趋势越来越明显，“农民”不再是一个同质的群体。不仅有经营小块土地的传统农民，也有经营较多土地的专业农民；不仅有亦工亦农、亦商亦农的兼业农民，也有专门务工经商当工人和商人的农民；不仅有搞个体工商业、拥有少量资产和雇员的农民，也有办大中型工厂和商场、拥有大量资产和雇员的农民；不仅有受雇于企业和其他经济组织、靠工资收入为生的农民，也有搞资本经营当老板的农民；不仅有住在村庄里当村民的农民，也有住在城里当市民的农民；不仅有至今尚未跨出县域一步的封闭型农民，也有走南闯北、跨出国门的开放型农民。这是因为在法律上，我国的农民是指户籍意义上的农民，即指具有农业户口的人。其实，自我国上世纪五十年代实行户籍的“二元体制”以来，这种观念已深入人心。就目前的户籍体制来说，人们很难否认农民工不是农民。因此，农民专业合作经济组织立法的首项难题就是农民的界定。因而理论界在探讨本次立法时经常使用“农村”、“农业”的概念，以取代难以界定的农民概念。
其次，农民合作经济组织的概念模糊。“农民合作经济组织”是一个中国特有的概念。究竟什么是农民合作经济组织，现在也没有一个统一的答案。从理论上讲，学界和政府部门对农民合作经济组织主要有三种不同的理解：一是最广的含义理解，农民合作经济组织包括了各种类型的农业合作社、农民专业协会、乡镇村集体经济组织、农村股份合作制企业以及供销合作社和信用合作社；二是从广义上理解，农民合作经济组织包括各种类型的农业合作社、农民专业协会、乡镇村集体经济组织和农村股份合作制企业；三是狭义理解，农民合作经济组织是指各种类型的专业农业合作社。]11]可以说是相当混乱。
从实践中看，我国改革开放后产生的农民专业合作经济组织 “按照农民合作的紧密程度”，可以分为农民专业合作经济组织分为专业合作社、股份合作社和专业协会三种基本类型。“1、专业合作社是一种管理比较规范与社员联系比较紧密的合作经济组织形式。专业合作社多数在工商管理部门登记为企业法人，约占专业合作经济组织总数的10%，目前主要分布在农产品加工企业多的东部地区。2、股份合作社是股份制与合作制的结合。由企业、农技推广单位、基层供销社等出资作为股东，再吸收少量的社员股金组建成股份合作社。股份合作社多数有自己的企业，在工商管理部门登记为企业法人。股份合作社约占专业合作经济组织总数的5%。3、专业协会包括协会和研究会，是一种比较松散的合作经济组织形式。多数专业协会在民政部门登记，注册为社团组织。专业协会约占专业合作经济组织总数的85%。专业协会每年向社员收取一定数量的会费，以提供技术、信息、运销服务为主。由于社团组织受到经营范围的限制，一些专业协会成立了销售公司，收购社员的农产品，统一运到外地销售。大多数专业协会不直接为社员销售产品。”[12]
再次，“组织法”没有反映本次立法的目的和重要内容。笔者认为，从这次立法目的来说，“这种制度设计，首先是促进，其次是规范，规范是为了更好地促进。也就是说，先促进，后规范，先多样化，后规范化。”[13]也就是说，其最终目的是“促进”农民合作经济组织发展，而不是仅仅对农民专业合作经济组织进行规范的“组织法”。从其内容来看，国家扶持农民合作经济发展是其重要内容。因此，本次立法不仅仅是为了解决其市场主体地位的“组织法”，而且是“促进法”。另外，“组织法”往往会引起对本次立法的误读。笔者曾与一位老师探讨本次立法的“国家扶持原则”时，老师就非常不解的说，组织法怎么会有国家扶持的内容。因此，有学者指出：这里要强调的是:《农民合作经济组织法》不能简单理解成“农民合作经济的组织法”或“农民合作经济组织的法”，《农民合作经济组织法》既是一部组织法，又是一部行为法，其内容既有实体方面的规范，又有程序方面的规范。[14]
三、《农民专业合作经济组织法》实质是农业合作社促进法
在法律规范性文件的名称在内容上的三个基本要素中，第一个和第三个要素由《立法法》明确规定，一般不会产生争议，关键是法律名称要“反映法律文件所调整对象的内容要素”，笔者认为《农业合作社促进法》的名称较为科学。
首先，农业专业合作社能较清楚的反映本次立法的调整对象。
其一，从草案的规定来看，其所规定的“农民”是从职业角度理解的农民，强调的还是农业这一产业问题。产业的内涵是指所有从事生产经营活动并提供同一产品或劳务的企业群体、行业、部门，外延是企业群体、行业和部门。“产业”一词最早是由重农学派提出的，主要指农业。[15]相对于“农民”来说，农业是一个较为容易界定、争议不大的概念，也容易为人们接受和理解。《农业法》对农业作出了清楚的界定，“本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业，包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。”
其二，从草案中“自愿联合、民主管理的互助性经济组织”的定义来看，同国际认可的合作社的概念较为一致，即“合作社是人们自愿联合、通过共同所有和民主管理的企业，来满足共同的经济和社会需求的自治组织。”[16]其实质也是“自愿联合、民主管理”。同时，使用合作社的概念不但较“合作经济组织”的名称规范，而且也容易被国际社会认可。
其三，由于各方面的原因，在实践中农民专业合作经济组织的类型各异，称谓不一，如专业合作社、专业协会、专业技术协会、产业化协会、研究会、联合体等。本次立法的目的之一就是对农民专业合作经济组织进行“规范”，因此有必要从名称上首先加以规范。
其次，“促进法”能较好的反映本次立法的目的和内容。
本次立法目的可以归纳为两点；一是规范农民合作经济组织，二是促进农民合作经济组织的发展。值得指出的是，规范农民合作经济组织的目的不是为了规范而规范，而是为了促进农民合作经济组织的发展而规范，是为了我国农民合作经济组织规范的发展，换句话说，其最终目的是通过促进农民合作经济组织的发展而解决我国的“三农”问题。正像草案第一条指出的那样：为了支持农民发展专业合作经济组织，保护农民专业合作经济组织及其成员的合法权益，规范农民专业合作经济组织及其行为，增加农民收入，促进农村经济社会和谐发展，推进社会主义新农村建设，制定本法。
由立法目的所决定，其重要内容就不仅要包括规范合作经济组织，赋予其法人地位方面的内容，而且要有国家的扶持政策的法律化方面的内容。通过国家扶持以促进农民合作经济组织的发展，从而促进农业产业化、规模化发展，以解决由于农业本身的弱质性和我国长期以来的“城乡二元体制”等原因造成“三农”问题。事实上，在草案中为了明确国家扶持农民专业合作经济组织的基本政策，为其发展创造良好的政策环境，草案在总则中规定，“国家通过财政支持、税收优惠、金融扶持以及产业政策引导、科技和人才支撑等措施，促进农民专业合作经济组织的发展。”在分则中草案专门设了“扶持政策”一章，草案的第七章，就产业政策、财政扶持、税收优惠等问题作出专门规定。而这部分内容显然不是“组织法”的内容，而是“促进法”的内容
因此无论从立法目的上看，还是从立法的内容来看，本次立法的实质是“促进法”。全国人大副委员长何鲁丽提出应制定《农民专业合作经济组织促进法》，可以说道出了本次立法的“促进法”的实质。
最后，《农业合作社促进法》清楚的反映了本次立法的部门法属性。农民专业合作经济组织法的部门法属性问题是理论上尚未解决的问题。对于法学来讲《农民合作经济组织法》的部门法属性是法学上非常重要的基本理论问题。这是因为：第一、从法学角度讲，一国的法律体系是由“一国现行全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的同一整体。”其理性化要求是“门类齐全、结构严谨、内在协调。”[17]因此，明确一部法律的部门法属性有利于我们国家法律体系的逻辑严谨和结构协调。第二、在立法时，我们首先确定所立法律的部门法归属可以正确地把握所立法律的特征，可以确定相应原则和构筑具体法律制度提供法理支撑，可以更好地梳理所立法律与其他部门法和所属部门法中其他法的相互关系，防止立法冲突和重叠，提高立法质量，完善法律体系的结构，从而最终促进法在现实中的实施。因此，在法学中对所立法律的部门法属性的探讨和研究是非常必要的。笔者认为《农民专业合作经济组织法》部门法属性无论从立法进程、立法背景来看，还是从调整范围，重要内容等来看均属于经济法部门的子部门产业法。[18]而《农业合作社促进法》的名称则清楚的反映了这一部门法属性。
三、结论
笔者认为，《农民专业合作经济组织法》的名称不准确，无法在法律上给出准确的界定，没有反映立法的目的和内容，特别是在我国户籍制度没有改变的情况下，容易产生争议。而从本次立法的调整对象和立法目的、立法内容来看，修改为《农业合作社促进法》为妥。


注释：
[1]参见发言摘登：农民专业合作经济组织法草案（二），2006年07月02日，中国人大网。
[2]参见刘国臻、唐兴霖，农村合作经济组织法论纲[J]，学术研究，2000年第10期；喻国华，我国农村合作经济组织发展的方向及政府作用[J]，农业经济问题，2004年第12期。
[3]参见王如珍，关于农民合作经济组织立法的思考[J]，中国合作经济，2004年第8期；刘振伟，农民合作经济组织立法的几个问题[J]，农业经济问题，2004年第3期。
[4]在法学界，多采用这一名称，参见：米新丽，论农业合作社的法律性质[J]，法学论坛，2005年第1期；雷兴虎、刘水林，农业合作社的法律问题探讨[J]，中国法学，2004年第5期。
[5]全国人大农业与农村委员会课题组，农民合作经济组织法立法专题研究报告(一)[J]农村经营管理，2004年第9期。
[6]徐旭初，农民专业合作经济组织的制度分析——以浙江省为例[D]，浙江大学博士论文，2005年4月，第6页。
[7]朱晓东，新型农民合作经济组织产生与发展的制度经济学分析[J]，法律图书馆，论文资料库，http:
/www.law-lib.com/。
[8]杨坚白，合作经济学[M]，中国社会科学出版社，1989年版，第91-93页。
[9]刘如海，李玉福，立法学[M]，中国检察出版社，2001年版，100页。
[10]布洛克·甘里斯，马克思主义与人类学[M]，华夏出版社，1998年版，125页。
[11]应瑞瑶，何军，中国农业合作社立法若干理论问题研究[J]，农业经济问题，2002年第7期。
吉林省人民政府


吉林省人民政府令
　（第５９号）


　　《吉林省电信终端设备进网管理办法》已经１９９７年２月２１日省政府第５３次常务会议通过，现予发布施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
省长　王云坤
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
一九九七年二月二十八日

　　　　　　　　　　 吉林省电信终端设备进网管理办法



　　第一条　为了加强电信终端设备进网的管理，确保国家通信网的正常运行，维护用户的合法权益，根据本省实际情况，制定本办法。


　　第二条　本办法所称电信终端设备是指接入国家公用通信网（含与国家公用通信网连接的专用通信网）、安装在用户使用地点、供用户使用的电信设备，包括用户交换机、电话机、电话机附加设备（电话答录机、同线电话转接器、“１１０”电话报警器、电话防盗器、电话密码锁等）、集团电话机、传真机、调制解调器、移动电话机、无线寻呼机、电报终端、数据终端及其他电信终端设备。


　　第三条　本办法适用于本省行政区域内电信终端设备的进网管理。


　　第四条　省邮电管理局是全省通信行业主管部门，负责全省电信终端设备进网的管理工作。各市、州、县邮电局（含电信局）受省邮电管理局委托，负责所辖区域内电信终端设备进网的管理工作。


　　第五条　凡接入公用通信网使用的电信终端设备，应当符合国家规定的技术体制、标准和通信行业标准，并具有邮电部颁发的电信终端设备进网许可证（以下简称进网许可证）或者省通信行业主管部门核发的电信终端设备进网核准批件（以下简称进网核准批件）。其中，用户交换机应当同时具备进网许可证和进网核准批件。


　　第六条　生产进网电信终端设备的企业（以下简称生产企业）向邮电部申请办理进网许可证前，须先向省通信行业主管部门提交下列文件和资料，由省通信行业主管部门负责初审：
　　（一）书面申请报告；
　　（二）设备功能说明书和其他有关技术资料；
　　（三）企业质量保证体系和售后服务措施；
　　（四）移动电话机、无绳电话机还应当提供国家或者省无线电管理机构的批件；
　　（五）“１１０”电话报警器还应当提供公安部门的批件。
　　省通信行业主管部门应当在收到全部文件和资料之日起１０日内初审完毕，并向邮电部提交初审报告。


　　第七条　经省通信行业主管部门初审合格、邮电部批准同意办理进网手续的生产企业，应当提供电信终端设备样机。
　　电信终端设备样机经检测机构初检合格后，生产企业可以向省通信行业主管部门申请试用；经省通信行业主管部门批准，核发一次性进网核准批件及进网标志，方可接入公用通信网试用。试用期不得少于３个月。


　　第八条　电信终端设备经试用合格后，由省通信行业主管部门组织生产定型鉴定，并对电信终端设备进行抽样，由检测机构进行检测。


　　第九条　电信终端设备经检测合格的，生产企业可向邮电部申领进网许可证。


　　第十条　进网电信终端设备没有取得进网许可证的，生产企业不得生产，经销者不得销售。


　　第十一条　经销者经销的批量进口的进网电信终端设备须具有邮电部颁发的批量进网许可证。


　　第十二条　生产企业和批量进口电信终端设备的经销者取得进网许可证后，应当在电信终端设备上加贴邮电部统一制发的进网标志。


　　第十三条　用户直接进口自用的电信终端设备，如其设备型号属邮电部已批准进网的，用户可以凭有关文件、资料向省通信行业主管部门申请办理进网使用手续，取得进网核准批件后方可进网使用；如其设备型号不属邮电部已批准进网的，须向邮电部申请办理进网许可证。


　　第十四条　经销用户交换机，应当向省通信行业主管部门提供进网许可证复印件（进网许可证复印件应当由持证单位负责人签字，并加盖单位印章）和有关资料，办理进网核准批件。进网核准批件有效期１－２年。经销者应当在有效期满前１５日内申请换发进网核准批件。


　　第十五条　进网许可证和进网核准批件不得买卖、转借、涂改、伪造或者冒用。


　　第十六条　有进网许可证或者进网核准批件的电信终端设备，用户可自行选用；邮电企业应当允许其进网使用。
　　无进网许可证或者进网核准批件的电信终端设备，用户不得自行接入公用通信网使用；邮电企业不得允许其接入公用通信网使用。


　　第十七条　经销者向用户销售电信终端设备时，应当根据用户要求，提供进网许可证复印件。


　　第十八条　用户使用传真机，应当持进网许可证复印件，到当地邮电部门办理使用手续。


　　第十九条　接入公用通信网的用户交换机，安装竣工后，须经当地邮电部门负责验收，验收合格方可开通使用。


　　第二十条　已进网使用的移动电话机，使用者不得允许其他移动电话机并入本机使用。


　　第二十一条　省通信行业主管部门应当建立健全电信终端设备进网管理的监督检查制度，做好日常监督检查工作。


　　第二十二条　各级邮电部门受上级主管部门委托，对所辖区域内获得进网许可证的电信终端设备生产企业的产品质量、服务情况以及进网许可证的使用情况进行年度检查。


　　第二十三条　电信终端设备进网管理人员执行检查公务时，应当出示行政执法证件。否则，被检查单位和个人有权拒绝。


　　第二十四条　违反本办法规定，有下列行为之一的，由省通信行业主管部门按照下列规定予以处罚；造成经济损失的，依法承担民事赔偿责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
　　（一）生产或者经销未取得进网许可证、未加贴地网标志的电信终端设备的，责令改正，并处５００元以上１００００元以下罚款；
　　（二）买卖、转借、少改、伪造、冒用进网许可证或者进网标志的，处１０００元以上２００００元以下罚款；
　　（三）无进网许可证或者无进网核准批件的电信终端设备接入公用通信网的，责令改正，对用户处５０元以上１０００元以下罚款；对邮电企业中的直接责任者由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；
　　（四）传真机用户未办理使用手续的，责令限期补办手续；逾期未补办手续的，每台处１０００元罚款；
　　（五）未经验收，擅自开通使用用户交换机的，中断其通信线路，责令改正，并处１０００元罚款；
　　（六）移动电话用户允许其他移动电话机并入本机使用的，责令改正，除追缴正常装机所发生的各种费用外，每并一部移动电话机，非经营性的处１０００元罚款，经营性的处１００００元罚款；如果当时申请继续使用的，重新办理手续，免交初装费。


　　第二十五条　电信终端设备进网管理人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由其在所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。


　　第二十六条　当事人对行政处罚不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼、又不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的机关可申请人民法院强制执行。


　　第二十七条　本办法自发布之日起施行。