调解制度的改革和完善

闵涛


内容摘要：和谐社会离不开法治作保障。要想让社会经济得到发展，让老百姓过上平和安祥的日子，切实保障和谐社会的构建，需要充分发挥调解制度在社会建设方面的多种功能，营造一个良好的法治环境。因此，客观的了解调解制度的内涵，了解新形势下调解制度的现状和问题，加大改革力度，实事求是的提出完善措施，对促进和谐社会的构建意义重大。　
　
全文共7800字。

　　一个和谐的社会，不讲法治不行，但光讲法治、没有伦理要求也不行。调解就是将伦理的内容融于解纠机制中，用温和的手段去处理矛盾冲突，使对立的双方在相互理解与宽容中自愿妥协达成一致。当前，构建社会主义和谐社会已经成为社会主义现代化建设不可分割的重要内容。面对新形势的要求，如何运用好调解制度，真正发挥调解制度定纷止争、息诉止纷的功能，促进稳定和谐社会的构建，客观的需要我们认清形势，树立正确的民事调解意识，从根本上掌握建设和谐社会与调解制度的辨证, 并从制度构建、实务操作等方面进一步改革和完善调解制度。

一、和谐社会与调解制度的内涵及分析

　　1、和谐社会的理念
　　胡锦涛同志已经对和谐社会进行了充分完整的描绘：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚实友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。” 这是对和谐社会的基本要求，也是构建和谐社会的条件和根本目标。从内涵讲，和谐社会，是指社会结构均衡、社会系统良性运行、互相协调，人与人之间相互友爱、相互帮助，社会成员各尽其能、各得其所，人与自然协调发展。 要想达到社会的和谐一致，达到普遍有机的统一，要求各方面配合得当、协调一致、融洽和睦，社会的发展才能建立在和谐基础之上。我们应该看到，人与人之间的和谐是基础，因为社会和谐应该是：一是个人自身的和谐；二是人与人之间的和谐；三是社会居民之间的和谐；四是个人、社会、自然之间的和谐；五是社会与社会之间的和谐，这就形成社会和谐。要达到和谐社会的目标，就有必要运用民事诉讼中的调解手段来化解人与人之间的纠纷，化干戈为玉帛，化冤家为朋友。

　　2、调解制度的内涵

　　调解是指在民事诉讼中,人民法院审判人员对双方当事人进行说服劝导,促使其就民事争议自愿协商,达成协议,从而解决纠纷的活动。法院调解包括调解活动的进行和以调解的方式结案,无论是否达成调解协议,都是法院调解。 从民事审判“十六字”方针的“调解为主”到《民事诉讼法（试行）》中“着重调解”再到现行《民事诉讼法》的“自愿、合法调解”的立法演变过程，可以看出：在审判实务中，调解保持着极高的调解结案率,在基层法院的实务工作中发挥着非常重要的作用。法院调解制度的优势表现在：第一、调解的自愿性突显了当事人在解决纠纷过程中的主体地位和主导作用，是通过协商所取得的纠纷解决结果能够符合双方当事人在解决纠纷过程中的意愿；第二、调解目的的和解性有利于消解当事人因纠纷和诉讼引起的人际关系的紧张，调解若获得成功，不仅可以使纠纷得到彻底的解决，而且避免双方当事人之间关系破裂或者受到重大的损害，不像黑白分明的判决反倒加剧了双方当事人之间的对立和冲突，并又可能让暂时平息的纠纷在将来或者某处爆发。第三、调解内容的开放性可以使法官不拘泥于双方当事人的诉讼请求和本案的事实，不限于简单地就事论事，使法官能够深入到纠纷的内部找出潜藏在表面争议后的深层次的矛盾，从整体上、根本上解决纠纷。第四、调解中的信息的保密性满足了一些当事人不愿意将那些纯粹私人事务、私人信息公之于众的需求，避免了因审判公开将私事外扬而可能陷入的尴尬和带来的伤害。第五、当前我国正处于社会转型期，法律修订滞后，因此对某些民事纠纷如果严格依法审判可能会出现法律效果和社会效果的冲突，通过调解方式解决纠纷可以使法官一定程度上调和两种冲突，避免了判决可能造成的不良社会效果。

二、构建和谐社会和调解制度的辩证

　　1、调解制度的合理使用,可以在一定程度上缓解社会矛盾,有利于和谐社会的建设。
　　现代社会中，诉讼的激增和程序的日趋复杂化使有限的司法资源不堪重负，而诉讼中迟延、高成本等固有的弊端使普通百姓难以接近正义，降低了司法在民众中的威信。传统中国社会的调解机制在某种程度上，至少从形式上契合了社会转型时期对秩序和安定的强烈需求，可以为当事人节约纠纷解决的成本，对缓和社会矛盾和对抗、消除滥讼现象、减少人际交往及社会诸种交易行为的成本、维护社会的基本价值伦理、达成社会的整体和谐无疑是非常重要的。最近几年来，在许多国家，尤其是以美国为代表的一些国家，对中国的调解制度予以了借鉴，作为“审判外纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决程序”、“法院外纠纷解决方式”的ADR模式受到了更多的重视。据统计，现在美国95％的民事案件经过和解在法院内附设的强制仲裁或调解等所谓代替诉讼解决纠纷程序得到解决，只有不到5％的案件才进入法庭审理阶段。 当前，我国正处于社会转型期，各种体制、利益的调整及各种思想的碰撞导致社会矛盾和纠纷的不断涌现，同样也遇到了西方社会在法治化进程中遇到的诉讼激增、司法资源压力过重，司法成本过高等问题，因此，应充分发掘传统法文化中的调解本土资源，完善并进一步发挥现有的调解制度的作用，以有效地解决社会纠纷缓解社会矛盾。

　　2、调解结案的社会效果有利于和谐社会的有序发展
　　调解之于当事人最重要的便利是“有利于双方当事人团结”，这也是大部分法律学人的共识，如果上述的分析都是从调解的外部进行考察，那此方面则是源于当事人的内心考虑和感受。在对通过当事人之间的协议来解决纠纷有着一般期待且现实生活中也是这样解决方式占主导地位的社会里，很多情况下是感情上的对立已经达到无法化解的程度，作为最后的手段才把纠纷提交法院解决。 审判的直接表现形式是“对簿公堂”，“势不两立”，“剑拔弩张”，而调解意向的达成首先可使当事人在情绪上有所缓和，在此基础上对话解决问题显然要比法官在双方竭尽全力为自己辩护时查清事实，认清是非后再做判决容易。判决大多是“一刀两断式的”，在司法程序上可以结案，但两方当事人原有的联系已遭到破坏，损害了社区中原来存在的尽管有纠纷但仍能互助的社会关系，损害了社区中长期存在的且在可预见的未来人们仍将依赖的看不见的社会网络， 以后很少来往。即所谓的“一代官司百代仇”。而调解本身是一个修复和缓和当事人关系的一个努力。他给当事人所带来的创伤和振动比较小，结案后的结果很多是“和好如初”，原有的联系依然保有，而且很可能因为矛盾的解除，关系更好一些，自然助于社会和谐。同时，由于司法调解的结果是双方当事人自愿（尽管这种自愿不乏法官说服的因素）达成的和解协议，没有胜诉败诉的问题，恰合了中国人这种受传统的“和为贵”思想的影响， 调解使双方当事人面上都过得去，可谓“双赢”。
　　由此，当一个案件进入司法程序时，采用调解还是审判方式，法官所考虑的不仅是否符合法律的逻辑推理，而更主要的是关心问题的解决是否妥当，是否可行，是否有利于社会秩序的稳定，是否有利于纠纷当事人日后的和睦相处。它不是用一纸判决书判给当事人永远无法兑现的权利，而是给予当事人实实在在的利益。 他不仅仅要求案件要按照法律得以正确的解决，还要谋求最优解决。一般调解遵循“是否有理，是否有利”，少强调权利义务，多谈伦理人情，而法律为纳入司法程序的调解提供了规范性契机，给当事人提供了平等对话的机会，其社会效果要比审判或其他私力救济方式好的多。

三、调解制度在和谐社会构建中出现的不和谐因素

　　调解制度与人们的社会生活的巨大相关及其社会治理功能并非表明它是一个“绝代佳人”，完美无撼。我们积极肯定它在完善社会，促进和谐的过程中的超常发挥，但也不能对其弊病视而不见。当然，一种制度无论设计的如何精美，却总是“有懈可击”，所谓正义，不过是一种相对的正义而已。但是倘若能客观地认识这些问题，并能改善，使司法调解这种不太正式的审判制度走向规范化，善莫大焉。调解制度的弊端主要表现在:

1、将“查清事实、分清是非”作为调解的原则不恰当。

　　《民事诉讼法》第85条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚、分清是非的基础上进行调解”，因此在事实未查清楚的情况下，即使当事人之间已经达成了调解协议也不能结案。此原则带来以下弊端：（1）它混淆了判决和调解的界限。“调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的”。 查清事实、分清是非是判决的前提条件，调解和判决二者手段不同、程序不同、当事人行使处分权的范围不同，其前提条件也应有所区别。（2）不利于提高办案效率，减少诉讼成本。当事人接受调解的目的就是为了缩短诉讼时间，减少诉讼成本，而如果调解必须在“事实清楚、分清是非”的基础上进行的话，则当事人被迫继续举证，法院被迫继续组织质证、认证，从而增加了当事人的诉讼成本、占用有限的司法资源。（3）与民事诉讼法其它规定相矛盾，违反了民事权利合法自由处分（私法自治）原则。《民事诉讼法》第13条规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”，它肯定了当事人在一定条件下，可以放弃自己的民事权利。而在没有查清事实、分清是非的情况下，当事人即达成调解协议，正是当事人行使自己处分权的一种表现。因此法院强令当事人不得放弃这一诉讼权利实际上是剥夺了当事人的处分权，同时也是对当事人法律权利的一种侵害。

2、调解程序设置单一,限制了调解制度的功能发挥。

　　根据现行民诉法的规定，调解虽然可以在诉讼的任何阶段进行，但并没有根据不同的诉讼阶段作出不同的程序性规定。审判方式改革开始后，随着法院“大立案”、统一送达、排期开庭、强化庭审功能、强调当庭宣判率和结案率、狠抓审限等措施的实行，调解主要被局限在庭审过程中进行（有的法院在立案庭设置调解组或调解人员，可以在审前用调解方式解决一部分案件，但大部分的法院却并未设置这样的机构），由于庭审的激烈对抗性特点和时间的限制，庭审中当事人一般很难达成调解协议。对于那些当庭没有宣判的案件，由于审限的限制，法官一般也不主动建议和主持当事人进行庭后调解，这无疑限制了诉讼调解制度功能的发挥，直接导致了调解率的下降。

3、变相剥夺了当事人的上诉权，限制了上一级法院的司法监督功能

　　法院调解与判决在对待案件结果的正当性原理的态度上截然不同，调解解决的正当性，并非来源于解决方案严格基于法律形成，而是来源于当事人双方对解决方案的认同。我国《民事诉讼法》第89条规定“调解达成协议，人民法院应当制作调解书，调解书应当写明诉讼请求、案件的事实和调解结果。……调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。”调解协议一经生效，即表明当事人之间的争议已经解决，产生与生效判决同等的效果，除个别特殊案件（如调解和好的离婚、维持收养关系的案件）外，不得再行起诉、上诉，因而审判监督机制难以发挥作用。同时，由于调解协议或送达回让上的签字属于自愿，当事人尽管可能无奈，但也只好忍气吞声。而且正是由于这种“自愿”，除严重违反程序外，使当事人无法提出充分证据，从而导致再审的机会几乎为零。

四、构建和谐社会需要改革和完善我国的调解制度

　　随着我国改革开放和社会主义市场经济建设的不断发展，公民之间、法人之间及其相互之间的民商事活动急剧增加，随之而来的民商事纠纷也日益增多。面对案件多、类型新、难度大、要求高的新情况，我国传统的法院民事调解制度已不能完全适应新形势的需要。因此,从构建和谐稳定的小康社会的高度来要求，还应该对现行的法院调解制度作进一步的完善。

　　1、树立正确的民事调解意识。法院调解制度作为民事诉讼的一道必要程序不容质疑，因为这种程序不仅适合我国国情、民情和民事审判的性质和特点，而且也符合国际上纠纷解决方式的发展趋势。民事诉讼矛盾的形成主要是由于个人意志特定形式的作用，而这种矛盾的解决也同样可以通过个人的自主行动而得到实现。所以法院调解可以为当事人自由意志的发挥提供可能和动力。而且，随着当代世界人权观念的发展，当代司法越来越重视和强调涉诉公民个人对诉讼发展和结局的影响，让当事人被动地、毫无选择地接受一种外来的强加给他的判决，这种传统的诉讼价值观受到越来越多的挑战。所以调解结案是社会效果最好的结案方式，是统一审判的法律效果与社会效果的最佳途径。在中央提出构建社会主义和谐社会以后，我们必须统一思想，提高对调解重要性和必要性的认识，树立“能调则调，该判则判、调判结合”的观念，切实解决重判决、轻调解导致的不愿调、不会调的问题。
湖南省长沙市人民政府


长沙市控制市区人口机械增长暂行规定

【颁布单位】长沙市人民政府

【颁布日期】2000年2月28日

【实施日期】2000年2月28日

长沙市人民政府令第５９号

　　《长沙市控制市区人口机械增长暂行规定》己经１９９９年１２月３０日市政府常务会议讨论通过，现予发布施行。

市长 谭仲池
二０００年二月二十八日

　　
长沙市控制市区人口机械增长暂行规定
　　
　　第一条 为有效控制我市市区人口机械增长，使市区人口机械增长与经济建设和社会发展相适应，根据国务院和省政府有关规定，结合实际，制定本规定。
　　 第二条 凡从本市市区外(含长沙县、望城县、宁乡县、浏阳市)迁入市区办理常住户口(含农业户口)的人员，均适用本规定。
　　 第三条 城市人口机械增长应坚持总量控制，提高人口素质，优化人口结构，与社会经济发展相适应的原则。
　　 第四条 市控制市区人口机械增长领导小组统一领导全市控制市区人口机械增长工作。共主要职责是:组织制定控制市区人口机械增长政策;对市区人口机械增长计划的执行情况进行监督检查;协调处理控制市区人口机械增长工作中的重大问题。
　　 市控制市区人口机械增长领导小组下设办公室，设在市计划委员会内，负责控制市区人口机械增长的具体工作。
　　 计划、人事、劳动、公安、粮食、民政、教育、编制等部门在各自职责范围内共同做好控制市区人口机械增长工作。
　　 第五条 中长期和年度市区人口机械增长计划由市计委根据城市社会经济发展的状况组织编制，报市人民政府批准实施。
　　 第六条 计划、人事、劳动、公安、民政、教育等部门分别于年度末向市控制市区人口机械增长领导小组申报下年度人口机械增长计划。市控制市区人口机械增长领导小组根据本市人口机械增长年度计划，核定年度控制指标。年度控制指标当年有效。
　　 第七条 人口机械增长年度控制指标不得突破。一个指标只能办理一人的入户手续。
　　 第八条 凡需进入本市市区办理常住户口的必须符合下列政策之一：
　　 (一)省、部级或省、部级以上有权制定与控制人口机械增长有关政策的机关制定的政策;
　　 (二)中共长沙市委、长沙市人民政府制定的政策。
　　 第九条 凡因工作需要进入本市市区办理常住户口的人员(不含副处级以上人员和组织、人事部门按政策进行交流的人员门巳必须具有本科以上学历或中级以上职称 (以国家颁发的职称证书或职业技术资格证书为准)。
　　 本市以外生源的普通高校毕业生申请进入本市市区办理常住户口的，必须具有本科以上学历。长沙县、望城县、宁乡县、浏阳市生源的大中专、技工学校毕业生申请进入本市市区的，必须属于本市紧缺急需专业或从事特殊工种。
　　 第十条 因特殊情况需进入本市市区办理常住户口的，由有关部门提出意见，报市控制市区人口机械增长领导小组集体审批。
　　 第十一条 校址在本市市区的大中专院校、技工学校招收的经计划行政部门批准列入招生计划的新生，可予办理集体户口，但就读期间其户口不得在市区范围内异动。毕业时未落实工作单位的学生户口由市控制市区人口机械增长领导小组办公室组织公安、粮食等有关部门进行集中管理，具体办法另行规定;毕业两年以后，户口必须迁回原籍或迁入工作地。
　　 第十二条 进入本市市区办理常住户口，实行入户指标卡管理制度。入户指标卡由市控制市区人口机械增长领导小组办公室统一印制，并负责核发。
　　 第十三条 凡需进入本市市区办理常住户口的人员应根据各自情况，分别向计划、人事、劳动、公安、民政、教育等部门提出申请，符合条件的凭上述部门签署的同意意见，到市控制市区人口机械增长领导小组办公室申领《进入长沙市市区入户指标卡》。
　　 第十四条 计划、人事、劳动、公安、民政、教育等部门凭《进入长沙市市区入户指标卡》办理调配等手续，公安、粮食部门办理落户手续。
　　 第十五条 凡未取得《进入长沙市市区入户指标卡》的和不符合政策的申请迁入人员，有关部门不得为其办理调配、落户等手续。
　　 第十六条 违反本规定所办理的调配、落户等手续一律无效。已经办理的，由办理的单位负责清退。
　　 第十七条 用人单位和申请迁入人员弄虚作假、欺骗国家机关办理了常住户口的，由有关部门予以清退。对直接责任人员给予行政处分，情节严重构成犯罪的依法追究刑事责任。
　　 第十八条 国家机关工作人员在办理调配、分配、安置、落户手续过程中滥用职权、循私舞弊、收受贿赂的，视情节轻重依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　 第十九条 本规定由长沙市人民政府办公厅负责解释。
　　 第二十条 本规定自发布之日起施行，过去本市有关规定与本规定不符的，接本规定执行。
长沙市人民政府办公厅
二０００年二月二十八日