浙江省杭州市人民政府城市管理办公室


杭州市人民政府城市管理办公室关于印发《杭州市市政设施及其附属专业工程建设项目接收管理暂行办法实施细则》的通知

　杭城管综发〔2005〕188号

各有关单位:
　　《杭州市市政设施及其附属专业工程建设项目接收管理暂行办法》(以下简称《接管暂行办法》)已经市政府杭政办〔2004〕14号转发实施。为认真贯彻落实《接管暂行办法》,进一步细化市政设施建设项目接收管理的具体方式,明确市、区市政设施接收管理主体的工作责任,规范接收行为,根据市委市政府确定的市政设施属地管理原则,依据工程建设的相关规定,结合我市实际,现印发《杭州市市政设施及其附属专业工程建设项目接收管理暂行办法实施细则》,请遵照执行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　杭州市人民政府城市管理办公室
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○五年九月二十六日


　　杭州市市政设施及其附属专业工程建设项目接收管理暂行办法实施细则　　

　　为认真贯彻落实《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市市政设施及其附属专业工程建设项目接收管理暂行办法的通知》(杭政办〔2004〕14号)(以下简称《接管暂行办法》),按照市委市政府属地管理的原则,依据工程建设的相关规定,结合我市实际,特制定本实施细则。
　　适用范围:本细则适用于杭州市市区范围内的新建、改建、扩建的城市道路,城市桥涵(含立交桥、高架道路、人行天桥、地道),城市隧道,城市地下管廊,城市雨污水收集、输送和处理系统,城市河道和调配水、排灌泵站设施,上述设施附属排水泵站、管理用房等设施,其他经杭州市人民政府城市管理办公室(以下简称市城管办)确定的市政设施。
　　建设项目中的市政设施附属专业工程及资产移交由各相关主管部门依据有关规定提出或制定接收管理实施细则,并依据《接管暂行办法》接受市、区市政设施行政主管部门的监管。
　　1、建设项目接收单位界定和登记
　　1.1接收单位界定
　　1.1.1建设单位(或业主)在施工图交底前,提供界定所需的资料(详见附件),到市城管办进行项目接收单位的界定。
　　1.1.2市城管办在受理界定申请时,以相关部门的工作职责、属地管理、方便日常管养为原则,在《杭州市市政设施建设项目接收单位界定表》(附表Ⅰ)中界定项目的接收管理单位。
　　1.2接收登记
　　1.2.1建设单位根据界定,提供初步设计批复以及接收管理单位所需的其他资料,到相应的接收管理单位进行登记,填写《杭州市市政设施建设项目移交接收管理登记表》(附表Ⅱ)。
　　1.2.2各接收管理单位应及时受理登记,按《接管暂行办法》规定向建设单位告知项目的接收要求。
　　2、建设项目接收管理单位提前介入
　　2.1施工图交底
　　2.1.1建设单位根据界定,邀请市市政设施监管中心、相应的接收管理单位参加施工图审查和施工图交底,与会单位应以工程初步设计批复为依据,结合设施管养的实际提出意见和建议。
　　2.1.2建设单位在项目实施中可能影响原有设施运行安全及管理的事项,应提前告知相应的管养单位,提交相关的处理方案或签订保护协议。
　　2.2建设施工协调
　　2.2.1建设单位在项目实施过程中,应将发生的工程质量问题和事故,以及处理情况及时告知相关的单位、部门及市市政设施监管中心、相应的接收管理单位。
　　2.2.2建设单位在项目实施过程中,对即将影响原有设施运行安全及管理的施工行为,应制订相应的专项施工方案提交管理、养护单位同意后实施。
　　2.2.3建设单位在项目实施过程中,对涉及使用功能的重大设计变更或甩项的事项,应征求市政设施行政主管部门意见,报杭州市建设委员会(以下简称市建委)批准后实施。
　　2.3中间检查
　　2.3.1建设单位应按规定将隐蔽工程情况告知接收管理单位,接收管理单位应将情况记录在案。
　　2.3.2对国家有规定要求试运行的项目,建设单位应在实施关键设备安装、调试阶段,邀请相应的接收管理单位一同参与,并制定试运行方案、安排好试运行工作。
　　3、建设项目竣工验收
　　3.1验前检查
　　3.1.1建设单位完成项目批复的全部内容和自查整改后,组织验前检查。
　　3.1.2市市政设施监管中心、相应的接收管理单位在验前检查时,对项目使用功能是否达到设计批复要求进行仔细、全面的实地查验和资料审查;并将查实的问题以《杭州市市政设施建设项目检查记录表》(附表Ⅲ)形式告知建设单位。
　　3.1.3建设单位应及时组织参建单位对查实的问题进行整改,同时将整改情况反馈。
　　3.2竣工验收
　　3.2.1建设单位在完成建设规定程序和所有整改消项,并提供各接管单位竣工验收所需的工程竣工技术资料(配备竣工图光盘)后,方可按规定组织相关部门和单位召开竣工验收会议。
　　3.2.2参加竣工验收会议时,市市政设施监管中心、接收管理单位通报现场检查和存在的问题,审查竣工资料并提出处理意见和建议。
　　3.2.3建设单位根据竣工验收会议确定的内容和处理意见,形成《竣工验收会议纪要》,发文前由法定接收管理单位参与会签。
　　3.2.4建设单位承诺在约定期限内完成尚存问题整改的,竣工验收合格之日即可签署移交接收管理协议。
　　3.2.5建设单位或接收管理单位对问题处理有异议的,由异议提出方在15个工作日内书面向行业主管部门提出申请,要求进一步协调处理。
　　4、建设项目移交接收
　　4.1移交接收
　　4.1.1建设单位提供管理移交接收所需的资料(附件),以及实际设施量清单,填写《杭州市市政设施工程接管协议书》(附表Ⅳ,以下简称《接管协议书》)到相应的接收管理单位办理移交手续;项目应在竣工验收合格报告签发之日起一年内办理移交,如超期,应委托有资质的检测鉴定机构重新鉴定工程质量,达到合格后方可进行设施移交接收。
　　4.1.2项目竣工验收合格或重新鉴定合格,各接收管理单位必须予以接收,并签署《接管协议书》;如移交项目中涉及特许经营或自然垄断经营的市政设施,原则上由该市政设施的(特定)养护运营单位先签署初步意见,接收单位最终签署。《杭州市市政设施工程接管协议书》的签订:1)市级大型桥梁、隧道等市政桥隧设施的《接管协议书》,由市市政设施监管中心签署;2)市级污水系统和市级河道调配水等市政排水设施的《接管协议书》,由市市政设施监管中心签署;3)区级市政设施的《接管协议书》,由各区市政设施监管部门签署后,一周内报市市政设施监管中心备案。
　　4.1.3项目质量保修、回访期从通过竣工验收合格之日起开始计算,期限按有关规定执行。
　　4.2质量回访
　　4.2.1在项目质量保修、回访期内,建设单位和相应的接收管理单位应及时收集工程质量原因引起的、影响使用功能的问题和情况,以及竣工验收承诺的整改情况,并进行沟通、协调、解决。
　　4.5.2在项目质量保修、回访期满后,建设单位应完成相关问题的整改工作,填写《杭州市市政设施建设项目质量回访表》(附表Ⅴ)征求接收管理单位意见;各接收管理单位根据质量保修、回访情况在《质量回访表》中签署意见,并向市市政设施监管中心备案。
　　5、建设项目接收管理后工作
　　5.1新增设施量核定
　　5.1.1各接收管理单位在办理完接收手续后,根据相应的新增设施量,由市政设施接收管理单位统计,按统一表式进行填报;如移交项目中有特许经营或自然垄断经营的市政设施,则按有关规定执行。
　　市级城市建设资金投资的新增设施:
　　1)市级大型桥梁、隧道等市政桥隧设施,由市市政设施监管中心统计审核;
　　2)市级污水系统和城市河道调配水等市政排水设施,由市市政设施监管中心统计审核;
　　3)区级市政设施,由各区市政设施监管部门统计报所在区城管办审查后,送市市政设施监管中心审核。
　　区级城市建设资金投资、其他投资、权属变更的新增设施:1)市级接收管理单位接收的市政设施按前款执行;2)区级市政设施,由各区市政设施监管部门统计,主送区城管办,抄送市市政设施监管中心备案;
　　5.1.2市市政设施监管中心将新增设施的审核意见抄告市城管办备案并函告市级财政部门。
　　5.1.3区城管办将审核后的新增设施量函告市、区两级财政部门。
　　5.2接收管理工作总结
　　5.2.1各接收管理单位应每年对接收的市政设施在使用运行过程中存在问题和情况进行分析和总结,并提出建设性意见,抄送市城管办和市市政设施监管中心。
　　5.2.2市城管办适时组织相关单位和部门进行调研,并确定改进意见和处理方式。
　　6、其他
　　1)本细则具体实施中的问题由杭州市人民政府城市管理办公室负责解释。
　　2)本细则自发布之日起执行。
　　附件:(略)

未成年人刑事案件适用暂缓起诉制度的可行性探究

作者: 广东丰顺县人民检察院 游常庆

未成年人犯罪逐年增长和犯罪低龄化是当前严重危害社会治安的一个突出问题，预防和减少未成年人犯罪已引起世界各国的重视。对未成年人犯罪的处罚又是关系到他们将来的前途和命运，是重是轻还是以其他方式进行处罚？仍是世界各国在不断探索的路子。德国、美国、日本等国家为预防和遏制未成年人犯罪，相继推出各种有效的保护措施和法律制度，如附条件不起诉、观护制度等。可见这些国家在刑事司法制度上已逐渐从惩罚主义走向保护主义的。我国经过多年的实践，总结出一个新的结论：解决未成年人犯罪应以预防为主，惩罚为辅，从源头上遏制犯罪。
针对未成年人犯罪的原因和特点，我国政府已制定了《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》以及加入《联合国儿童权利公约》等国际条约，对预防和减少犯罪，保护未成年人健康成长起到重要作用。虽有这些法律制度还是远远不够的，要长效地预防犯罪，必须健全有效的预防和控制机制，完善保护未成年人权益的司法制度，以体现人性关怀和宽大的法律政策，促进现代司法理念文明。因此，笔者在本文中就未成年人犯罪案件应适用暂缓起诉制度略谈粗浅之见。
一、 暂缓起诉的法律界定
暂缓起诉实际上是外国刑事诉讼中的一项制度。在德国称为附条件不起诉，就是指以暂时不起诉为条件，检察官对被告人规定一定期限内履行法定要求，被告人如果不履行要求，则要追究其刑事责任。德国议会赋予检察官不起诉斟酌权，加强对刑事犯罪的有效追究和合理配置司法资源，提高诉讼效率，节约诉讼成本，保障人权具有积极意义，也对其他国家少年司法制度建设起到很好的借鉴作用。
随着时代的发展，犯罪日益智能化、复杂化和低龄化，在司法资源有限的今天，实现诉讼效率与价值尤为重要。暂缓起诉在我国现行法律中是没有规定的，然而许多旧的法律制度阻碍了市场经济的深入发展，已不适应新形势的需要。诚然，司法改革已是势在必行。美国经济学家密尔顿·弗里德曼说过：“没有任何法律可以得到如此精确的限定，以致避免了任何解释问题；同时没有任何法律能够得到如此精确的限定，以致于明确地包含了一切可能出现的情况。”因此，法律不是一成不变的，它必然给实施这部法律的人留有一种有限的自主空间。在新一轮法律制度改革的推动下，大胆借鉴外国有益的经验未尝不可，也是适应与时俱进的要求。我国南京、武汉等地检察机关在不断探索和实践中，对未成年人犯罪推行暂缓起诉的新尝试，收到较好的法律效果和社会效果，是应该肯定的。当然也引起法律界上的争议，有人认为实行暂缓起诉于法无据，违背罪刑法定原则和适用法律人人平等原则。可以看出他们对不起诉制度的认识只局限于现有法律层面上，照搬硬套法条，缺乏对暂缓起诉内在所蕴含价值的理解。毕竟我国还是个发展中国家，仍处于社会主义初级阶段，对未成年人的刑事诉讼保护工作开展比较晚，立法上尚有疏漏，法律体系不够完善。因而提出这些观点是可以理解的，引起争议也是正常的。笔者认为，对待一个新生事物的评价，则应以马列主义辩证观点来论证，以实践来总结其价值所在，包括法律上的价值和社会上的价值。只要有利于人民，有利于国家，有利于社会的东西，是值得倡导和推行的。
暂缓起诉，是指人民检察院对应当起诉的未成年人犯罪案件，本着综合治理原则和案件自身条件，在一定期限内不作处理，期满后根据具体情况作出起诉或不起诉决定的一项制度。
法律专家认为，暂缓起诉制度符合当前国际刑罚轻缓化的发展趋势，也符合刑罚个别化的刑事理论，有助于刑罚教育功能的实现。对于违法犯罪的未成年人来说，在身心上与成年人有着明显的差异，而司法机关对未成年人又肩负着特殊的保护使命，既要维护社会稳定，又要保护未成年人健康成长的高度出发。因此，全面科学地理解暂缓起诉，对未成年人犯罪案件积极推行暂缓起诉制度，落实各项帮教配套措施，防止犯罪人重新犯罪，营造良好的社会法治环境，对建设现代法治文明具有深远意义。
我国已经加入保护未成年人相关的国际条约，在不断推进司法实践过程中，进一步减少程序，减少司法机关和当事人的讼累，提高效率，进而获得低成本的司法保护，着眼于长效机制，加快司法软环境的建设。在立法上建立与未成年人相适应的刑事诉讼程序和制度，将教育、感化、挽救的原则写进刑事诉讼法，把处理未成年人刑事案件的暂缓起诉制度予以法律化，规范检察机关办理未成年人刑事案件机制，逐渐与国际上接轨，努力完善我国少年刑事司法制度。
二、暂缓起诉的可行性及意义
在司法实践中，不难得出未成年人犯罪的诱因：主要有未成年人本人原因、家庭原因、学校原因和社会原因。针对这些因素，社会各界都在不懈努力寻求各种预防途径，以解决犯罪源头，遏制犯罪蔓延。未成年人不乏是祖国的未来和民族的希望，检察机关在不断总结实践过程中，对符合一定条件的未成年人通过暂缓起诉进行教育挽救，重塑灵魂，彻底矫治他们的畸形心理和不良行为，是职责的应有之义，也是符合人类共识潮流的。
首先，实行暂缓起诉，有利于发挥其诉讼经济效益价值。刑事诉讼本身是一项成本较高的司法活动，诉讼价值的取向主要是诉讼经济、以宽大方式实现一定的刑事政策或者保障一定的政治利益。而在我国目前司法负担日益沉重，诉讼成本高效率低，司法资源严重不足的情况下，寻求合理、科学地配置司法资源，提高诉讼经济价值，已落在司法实践者的肩上。从1983年以来，我国一直推行“严打”刑事政策，而忽略了从源头遏制预防犯罪，没有充分利用不起诉制度的作用。笔者认为，在“严打”政策不变的前提下，实行暂缓起诉制度，恰好是使部分属于未成年人犯罪较轻刑事案件，在起诉环节适时终止，使案件不要进入审判程序，有利于缩短诉讼时间，减少投入，提高诉讼效率，更合理地配置司法资源。在《联合国青少年司法最低限度标准规则》中也规定：“应酌情考虑在处理少年犯时尽可能不提交主管当局正式审判防止少年司法中进一步采取的诉讼程序的消极作用”。
其次，有利于预防和减少犯罪。实践表明，未成年人犯罪，特别是犯罪行为不严重、主观恶性不大的初犯、偶犯，悔罪较好的，很多起诉到法院后，大都被判处较轻刑罚，这样对未成年人予以定罪和科以刑罚，办案部门往往对案件办结后就了事，普遍没有跟踪监督，使他们没有及时得到良好的教育，虽然惩罚了，但是预防效果不大。相反使很多未成年人在看守所或监狱里，容易被交叉感染，释放后没有得到一定措施的约束，造成自悲和被歧视的消极心理，难以抹去自己人生上的这个刑事污点，在一定程度上会加重其逆反心理，仇视社会，容易重新犯罪，加大了教育改造的难度，致使难以达到教育、感化、挽救的目的。如果运用暂缓起诉制度，给予他们一定时间，通过帮教，使他们反省过去，认识到自己行为对社会的危害性，并在良好的社会环境中继续生活学习，给他们一次改过自新的机会，收到的法律效果和社会效果往往会更好。事实证明，通过教育和矫治，绝大多数未成年人犯能痛改前非，基本上没有走上犯罪道路。
再次，有利于开展社会治安综合治理。综合治理方针历来是我国解决未成年人犯罪问题的基本对策。刑罚的目的就是惩罚犯罪和预防犯罪，其着眼点应该是预防犯罪，保护社会。通过预防教育，使可能犯罪的人不去实施犯罪，减少违法犯罪的滋生，把犯罪遏制在未然状态，以更好地保护人民。而未成年人本身思想单纯，易冲动，盲目性和激情化并存，自我控制和辨别是非能力较差，容易受到不良思想侵蚀而走上违法犯罪道路。但他们又正处于自身发展和接受教育的最佳时期，可塑性很强，容易接受教育改造。正如马克思说过：“儿童和少年的权利应当得到保护，他们没有能力保护自己，因此社会有责任保护他们”。我国《未成年人保护法》第38条规定：“对违法犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主，惩罚为辅的原则”。可见，应利用司法机关的法律专业优势，积极开展社会预防工作，检察机关对未成年犯罪人实行暂缓起诉制度，是从人道主义出发，是社会对他们的宽容精神，使他们回到家庭、学校和社会的正常生活和学习，了解到一定的法律知识，提高法制观念，培养良好的道德品质，引导他们树立正确的人生方向，对减少和预防犯罪起到很好的效果，有利于社会治安的稳定。
第四、有利于检察机关正确处理未成年人犯罪案件。未成年人的心理、生理尚未完全发育成熟，各个方面还未定格，容易受到不良因素的诱惑和误导，致使触犯刑律。而他们又是担负着建设社会主义现代化的历史使命，是今后全面建设小康社会的生力军。因而作为国家法律监督机关的人民检察院应充分认识到办理好未成年人刑事案件的重要性，应根据未成年人的特殊性，从保护的角度区别于成年人犯罪，坚持以预防为主，惩罚为辅的原则，落实各项有效的措施，扩大考察面，以人为本，立足教育、感化和挽救的方针，用人性化的关怀唤醒他们的良知。检察机关肩负着打击和预防犯罪的双重任务，运用好检察职能作用，对未成年人犯罪寓教于办案，注重教育和挽救工作，加强法制宣传，正确处理好未成年人犯罪案件，对推进我国少年司法制度建设具有深远意义。
三、暂缓起诉制度的完善
暂缓起诉作为一种程序性的刑事制度，在实践上具有很强的可操作性。面对越来越多的未成年人走向违法犯罪，并出现暴力化、低龄化等现象，引起社会各界的关注。为此我国政府和司法机关通过各种途径做了很大的努力。但我国在保障未成年人合法权益和预防未成年人犯罪上的立法还相对滞后，措施不够完善，少年司法制度仍不健全，因而推行暂缓起诉，理应成为一种新的可行的制度。
（一）暂缓起诉的适用条件
1、必须是未成年人，即犯罪嫌疑人作案时未满18周岁；
2、犯罪情节轻微，依法可能被判处3年以下有期徒刑、管制、拘役或单处罚金的或者是可能被判处3年以上5年以下有期徒刑，并有自首或立功等法定情节的；
3、必须是初犯、偶犯或胁迫犯、从犯，累犯应除外。
笔者认为，只有具备上述三个条件，对犯罪嫌疑人才能适应用暂缓起诉。
（二）操作程序
1、严格审批程序。未成年人刑事案件一般由理论业务水平较高，熟悉未成年人特点，热心于帮教的检察官来承办。承办人对案件进行审查后，应当拟写案件审查报告，提出审查意见，报主诉检察官审核，并由公诉部门集体讨论， 提出意见，最后报请检察长或者检察委员会决定。
2、告知程序。由办案检察官告知犯罪嫌疑人及其监护人和被害人，并听取他们的意见。犯罪嫌疑人应向被害人公开赔礼道歉，赔偿一定经济损失。若双方当事人都无异议，即对犯罪嫌疑人宣布执行暂缓起诉决定；如果被害人对暂缓起诉决定不服的， 在规定的期限内（一般为15日）向上一级人民检察院提出申诉；被害人也 可以在规定期限内直接向人民法院起诉。
3、监督程序。对犯罪嫌疑人宣布暂缓起诉决定后，进入考察阶段，考察期限一般以6个月至3年为宜。规范帮教制度，考察必须落实三方面工作：一是建立三级考察网络，则由检察院、学校（居委、村委）和家庭形成考察体系；二是被考察人每月至少有一次向考察人员做思想汇报；三是检察人员定期到被考察人所在地、学校作调查了解，及时掌握被考察人的活动情况，通过对被考察人的测评和心理分析，透过异常现象，及时发现苗头，化解消极因素。
4、处理程序。考察期满后，如果犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为，并认真学习、生产或完成各项规定的义务，说明有悔改表现，一般应作出不起诉决定；若在考察期间发现有违法犯罪行为的，表现较差的，应向法院提起公诉。
综上所述，对待未成年人这一特殊群体的犯罪案件，应本着理性、冷静、权衡的司法理念看待问题，在一个法治的社会里，预防往往比惩治更重要，用人性化的执法理念关怀未成年人，是现代司法文明的标志，对未成年人犯罪实行暂缓起诉制度更是法治的进步。所以，笔者认为，根据我国国情出发，借鉴吸收外国先进经验和成果，健全我国刑事司法体系，有必要推行暂缓起诉制度。建议国家立法机关以立法形式确定暂缓起诉，完善不起诉制度，赋予检察官较大的自由裁量权，以更好更合理地配置司法资源。


本文于2003年载于第三期