浅谈责令改正的法律属性及适用
文/陈少江
在行政管理法律法规中，责令改正这一行政管理手段已被相当一部分法律法规赋予有关行政机关在管理公共事务或履行职责中行使。作为一种常用的重要行政管理手段，责令改正具有灵活性、可操作性强等特点，在行政管理过程中发挥着重要的作用。因此，准确界定责令改正的法律属性，确保合法适用责令改正对行政机关推进依法行政，保障行政相对人的合法权益具有重要意义。
本文对责令改正的法律属性及其适用展开探讨，认为“责令改正”是一种行政命令。
一、责令改正的定义
学术界对责令改正的法律属性一直存在分歧，在行政管理过程中适用也存在着差异有的认为责令改正是行政处罚，包括“新罚种”说、“申诫罚”说等；有的认为责令改正是行政强制措施。笔者认为，责令改正既不是行政处罚，也不是行政强制措施，责令改正是一种对特定行政相对人作出的行政命令。这里强调“特定”主要是在于区别具有普遍约束力的行政命令（抽象行政行为）。
责令改正，是指行政主体依法作出要求违法行为人停止和纠正违法行为的行政行为。
责令改正的特征有：（1）作出责令改正的主体是行政机关或法律、法规授权的组织。（2）责令改正的对象是违法行为人，即违法的公民、法人或其他组织。（3）责令改正的作出以行政相对人违法为前提。（4）责令改正是行政主体依据法律、法规、规章或依职权作出。
行政处罚是指行政机关对行政相对人违反行政法上规定的强制性义务、破坏行政管理秩序的行为的一种行政惩戒措施。行政处罚与责令改正的区别主要有：（1）行政处罚包括：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等，惩罚性是行政处罚的基本特征。责令改正的目的在于制止和纠正违法行为，不具有惩罚性。（2）行政处罚的作出除特殊情况外需要遵循立案、调查、取证、决定、告知等严格的法定程序，而作出责令改正程序相对较为简单。另外，从行政处罚的立法上看，首先《行政处罚法》设定的行政处罚种类未纳入“责令改正”这一罚种；其次《行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。从而可以推定“责令改正”不是行政处罚。
行政强制措施是指行政机关为维护行政管理秩序，预防、制止社会危害事件或者违法行为的发生，依照法律规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行临时处置的限权性强制行为。责令改正与行政强制措施都是具有约束力的行政行为，但是二者有明显区别：（1）强制性不同。行政强制措施直接表现为采取强制手段迫使当事人作为或不作为，责令改正是以行政命令的要求当事人纠正或停止违法行为，不具直接强制性。（2）部份行政强制措施不以违法行为为前提，作出责令改正必须以当事人的违法行为为前提。
二、责令改正与相关概念的区别
（一）责令改正与警告。虽然责令改正与警告都有警示的功能，但两者也是有区别的。“警告”属于行政处罚中的申诫罚，是《行政处罚法》规定的处罚种类，必须遵循“法无明文规定不可为”原则，即无法律明文规定不可作出警告的行政处罚；责令改正可依据有关法律法规的设定作出，在法律法规未明确对违法行为作出处理的规定时，也可依职权作出。
（二）责令改正与责令停产停业。责令改正是要求行政相对人停止或纠正违法行为，责令停产停业是限制或制止行政相对人停止生产经营活动。责令停产停业直接处分当事人的权利义务，在本质上，责令停产停业是行政处罚，与责令改正有着本质上的区别。
三、责令改正的适用
（一）作出责令改正的条件
1、行为人的行为违反法律、法规、规章的规定。
2、法律、法规、规章有明确授权由行政机关对某一违法行为给予责令改正或法律、法规、规章虽未明确规定，但依法属于行政机关职权管辖的范围。
根据《行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚的同时，也应当责令当事人改正或限期改正违法行为。
（二）实践中适用责令改正应注意的问题
1、作出责令改正的期限问题。现行质量法律、法规、规章一般未对责令改正的期限作出规定，实际工作中，法律、法规、规章对责令改正期限有作出规定的，应按规定来确定改正的期限，法律、法规、规章未明确改正期限的，应根据违法行为的性质确定责令改正的期限，可以当场改正的，应当当场改正。需要一定期限改正的，应当根据实际情况确定改正期限。
2、作出责令改正的形式问题。理论上，责令改正可以口头也可以书面形式作出，但是口头形式不利用证据的固定保存，容易引起争议，因此建议责令改正应当以书面形式作出，特别是对部份将责令改正作为行政处罚的前置性行政行为的，更应以书面形式作出，避免后续的行政处罚因无程序证据而处于被动。
3、作出责令改正的程序问题。责令改正虽没有像实施行政处罚一样设置了严格的程序，但是作出责令改正也应当遵循一般的行政监督管理程序，即表明身份、进行检查、指出问题、听取当事人陈述、申辩、下达通知书、签字确认等等。
4、《责令改正通知书》表述的问题。《责令改正通知书》中表述的内容应是责令当事人停止或纠正违法行为的意思表示，及未在限定期限内改正可能引起的法律后果。避免将责令改正表述为行政处罚、要求当事人行使其享有的权利或者其他行政行为。
关于印发《党政机关公务用车预算决算管理办法》的通知
财政部
关于印发《党政机关公务用车预算决算管理办法》的通知
财行[2011]9号
党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院，有关人民团体，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：
为了加强和规范党政机关公务用车预算、决算管理，根据《党政机关公务用车配备使用管理办法》（中办发[2011]2号）等有关规定，我们制定了《党政机关公务用车预算决算管理办法》。现印发给你们，请遵照执行。执行中遇到的问题，请及时向我部反映。
附件：党政机关公务用车预算决算管理办法
财政部
二〇一一年二月二十五日
附件：
党政机关公务用车预算决算管理办法
第一章 总 则
第一条 为了规范和加强党政机关公务用车预算决算管理，提高资金使用效益，降低行政成本，促进党风廉政建设，根据《党政机关公务用车配备使用管理办法》（中办发[2011]2号）和《中华人民共和国预算法》等国家法律法规,制定本办法。
第二条 各级党政机关及其所属行政单位的公务用车预算决算管理适用本办法。
各级党政机关包括各级共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关等。
第三条 本办法所称公务用车预算决算管理,是指为了保证党政机关公务用车的配备更新和正常使用,对所安排的公务用车购置费用和运行费用实施的预算编制、预算执行、决算编制等管理工作。
第四条 本办法所称公务用车,是指党政机关用于履行公务的机动车辆，分为一般公务用车、领导干部用车、执法执勤用车、特种专业技术用车和其他用车。
一般公务用车是指用于办理公务、机要通信等公务活动的机动车辆。
领导干部用车是指用于领导干部公务活动的机动车辆。
执法执勤用车是指用于办案、监察、稽查、税务征管等执法执勤公务的专用机动车辆。
特种专业技术用车是指加装特殊专业设备，用于通讯指挥、技术侦查、刑事勘查、抢险救灾、检验检疫、环境监测、救护、工程技术等的机动车辆。
其他用车是指上述四种用车之外的机动车辆，如大中型载客车辆、载货车辆等。
第五条 党政机关配备更新公务用车应当严格执行中央有关文件规定的配备标准。
第六条 党政机关公务用车实行编制管理。车辆编制按照中央有关文件规定，根据人员编制、领导职数和工作需要等因素确定。
第二章 公务用车配备更新计划
第七条 各有关部门根据公务用车的配备更新标准、编制数量和现状，在编制部门预算之前，编制年度公务用车配备更新计划，作为财政部门安排公务用车预算的重要依据。
第八条 中央和国家机关本级一般公务用车和部级干部用车配备更新计划,分别归口由国务院机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局、全国人大常委会办公厅机关事务管理局、全国政协办公厅机关事务管理局（以下简称四个管理局）负责编制。
中央和国家机关本级执法执勤用车、特种专业技术用车和其他用车配备更新计划，由各部门负责编制。
第九条 中央垂直管理部门所属单位的一般公务用车、执法执勤用车、特种专业技术用车和其他用车配备更新计划，由各主管部门负责编制。
第十条 地方各级党政机关公务用车配备更新计划，由地方各有关部门负责编制。
第三章 公务用车购置费用预算编制
第十一条 公务用车购置费用包括公务用车购置价款、车辆购置税和其他相关支出。
第十二条 对各有关部门编制的年度公务用车配备更新计划，财政部门应当按照公务用车管理规定严格审核。在此基础上，统筹安排公务用车购置费用，并实行严格管理。
第十三条 中央和国家机关本级一般公务用车和部级干部用车购置费用，分别归口列入四个管理局的部门预算。
中央和国家机关本级执法执勤用车、特种专业技术用车和其他用车购置费用，列入各部门的部门预算。
第十四条 中央垂直管理部门所属单位的一般公务用车、执法执勤用车、特种专业技术用车和其他用车购置费用，列入各主管部门的部门预算。
第十五条 地方各级党政机关公务用车购置费用，按照地方部门预算管理有关规定，列入地方各有关部门的部门预算。
第十六条 在编制部门预算时，党政机关公务用车购置费用列《政府收支分类科目》支出经济分类科目“基本建设支出”类或者“其他资本性支出”类下的“公务用车购置”款级科目。预算编制没有细化到经济分类的，应当将“公务用车购置”预算单独列示。
第四章 公务用车运行费用预算编制
第十七条 公务用车运行费用包括公务用车燃料费、维修费、保险费、过路过桥费、停车费和其他相关支出。
第十八条 财政部门应当根据实际需要，结合政府财力状况，科学制定公务用车运行费用定额标准。
第十九条 财政部门根据各单位编制内公务用车数量和运行费用定额标准，核定公务用车运行费用预算，按照隶属关系列入各部门的部门预算。
第二十条 在编制部门预算时，党政机关公务用车运行费用列《政府收支分类科目》支出经济分类科目“商品和服务支出”类下的“公务用车运行维护费”款级科目。预算编制没有细化到经济分类的，应当将“公务用车运行维护费”预算单独列示。
第五章 公务用车预算执行和决算编制
第二十一条 公务用车预算下达后，各部门、各单位应当严格执行，原则上不予调整。因特殊情况确需调整的，应当按照规定程序报经财政部门审批。资金支付按财政国库管理制度有关规定执行。
第二十二条 年度终了，各部门在编制部门年度决算时，应当统计汇总本部门及其所属单位公务用车增减变动和预算执行情况，并就有关情况作出说明，报送财政部门。
第二十三条 地方各级财政部门在审核批复本级各部门年度决算、汇总编制本级和本地区部门决算时，应当统计汇总党政机关公务用车增减变动和预算执行情况，并就有关情况作出说明。
第二十四条 财政部在汇总编制中央本级和全国部门决算时，负责统计汇总中央本级和地方各级党政机关公务用车增减变动和预算执行情况。
第六章 附 则
第二十五条 参照公务员法管理并执行行政单位财务会计制度的事业单位和社会团体的公务用车预算决算管理，依照本办法执行。
第二十六条 地方各级财政部门可以根据本办法及上级财政部门的规定，制定本地区和本级的具体办法，并报上一级财政部门备案。
第二十七条 本办法自发布之日起施行。此前有关公务用车预算决算管理的规定，凡与本办法不一致的，按照本办法执行。