案析公共政策的适用问题

叶文炳


[案情简介]
原告卢淑花。
被告卢庆期。
2002年7月3日下午，原告卢淑花未成年的儿子陈广宏（10岁）、女儿陈小春（8岁
）在新桥溪靠原告居住地上坂自然村的河边并在原告不在场监护下玩耍，不慎掉
入被告卢庆期在该河边采砂后形成的水坑溺水死亡。经漳平市公安局新桥派出所
确认，事故现场的河边有被告的一艘捞砂船，在该河边捞砂作业现场未设置安全
标志及采取安全措施。另查明，被告2001年1月已经向漳平市水利电力局办理了河
道采砂许可证，被告采砂的行为也在该范围内。事故发生后，被告卢庆期为此只
给付原告人民币7000元，其余不再承担任何责任。原告卢淑花则认为被告卢庆期
在该河边采砂后形成的水坑没有回填、恢复原状给公共安全造成隐患和捞砂作业
现场没有设置警示标志、采取安全措施以致原告两子女溺水死亡为由，诉请法院
要求判令被告承担给付死亡赔偿金及丧葬费总额63390元中的60%即人民币38034元
，以维护原告的合法权益。
[审判]
法院认为，被告卢庆期在该河边采砂后形成的水坑没有回填、恢复原状给特定安
全造成隐患，并在捞砂作业现场没有设置警示标志、采取安全措施，未尽适当的
注意义务，造成原告两子女溺水死亡，对此被告卢庆期应负次要责任。原告卢淑
花对自己子女到危险地带玩耍，未尽监护义务，造成其俩子女溺水死亡，对此应
负主要责任。根据法律有关规定，判决如下：
㈠被告卢庆期应赔偿原告卢淑花死亡赔偿金、丧葬费30%，计人民币18111元（被
告卢庆期已给付原告人民币7000元，在执行中可抵扣），该款限于本判决生效后
十日内一次性付清。
㈡驳回原告其他诉讼请求。
㈢本案受理费人民币1531元，其他诉讼费人民币200元，合计人民币1731元，由
原告负担人民币907元，被告负担人民币824元。
判决后，双方均服判。
[评析]
该案的审理过程中，对公共利益保护上出现了一些认识上的分歧，由此出现三种
不同的处理结果意见。第一种意见认为，原告子女溺水死亡处是在被告采砂的河
段靠原告居住地上坂自然村的河边，该河边不是经常多数人生产、生活的地点，
该河边不属公共场所，被告不负注意义务，对该事故不承担责任；第二种意见认
为，被告采砂作业河段是属所在上坂自然村的农田浇水区，是村民经常活动的地
方，应属于公共场所，被告对采砂形成的水坑没有回填，给公共安全埋下隐患，
且被告并没有在采砂作业区设立警示标志或采取其他安全措施，即使是成年人也
避免不了死亡的威胁。因此，被告对原告两子女的死亡应承担主要责任，作为监
护人应当承担次要责任；第三种意见认为，原告子女溺水死亡处是在被告采砂的
河段靠原告居住地上坂自然村的河边，该河边只是特定人经常出入的地方，不是
不特定人生产、生活的经常出入地点，该河边不属公共场所。该河边虽不属公共
场所，但被告应履行一般注意义务，对该事故应负一定（次要）责任。
笔者认为，本案涉及的是民事中的公共政策中的公共利益问题，在中国这一领域
较为不引人注意，但随着法制进程的不断深入，遇到这类的问题越来越多，记得
前一段浙江省也报道一起因捞砂而引起的人身损害赔偿案件，在福建省漳平市今
年就有三起这样的事故，法官作为司法救济的最后一道防线的具体操作者，对此
类法律规定不明的案件，就应引入社会公共政策的观点和理论，唯有如此所作出
山西省大同市人大常委会


大同市城市规划管理办法(修改）


　　（１９９２年１０月３０日大同市第九届人民代表大会常务委员会第九次会议通过
　　１９９２年１２月１３日山西省第七届人民代表大会常务委员会第三十二次会议批准
　　根据１９９７年１１月１４日大同市第十届人民代表大会常务委员会第三十三次会议《关于修改<大同市城市规划管理办法>的决定》修正
　　１９９７年１２月４日山西省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准
　　根据２００５年４月２８日大同市第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议《关于修改<大同市城市规划管理办法>的决定》修正
　　２００５年７月２９日山西省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议批准）

　　　　　　　　　　　　　　　第一章　总则
　　第一条　根据《中华人民共和国城市规划法》和《山西省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　凡在本市行政区域内制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，应当遵守本办法。
　　第三条　市人民政府城市规划行政主管部门主管本市行政区域内的城市规划工作。县人民政府城市规划行政主管部门主管本县行政区域内的城市规划工作。但市级城市规划区内的城市规划工作，由市人民政府城市规划行政主管部门负责。
　　第四条　市、县人民政府应当加强对城市规划工作的领导，监督检查本行政区域内城市规划的实施情况，并向同级人民代表大会及其常务委员会报告。
　　第五条　在本市行政区域城市规划区内进行各项建设，应当符合城市总体规划的要求，合理用地，节约用地，保护耕地，任何建设不得污染和破坏生态环境。
　　　　　　　　　　　第二章　城市规划的制定
　　第六条　市人民政府负责组织编制市城市总体规划、市历史文化名城保护规划和市城市总体规划确定的主城区范围内的分区规划和控制性详细规划。
　　县（区）人民政府所在地镇的城市规划，由县（区）人民政府负责组织编制。
　　前款规定以外的其他建制镇的城市规划，由镇人民政府负责组织编制。
　　单独编制的各专项规划由各主管部门依据其专业规划组织编制，经城市规划行政主管部门综合平衡后，纳入城市总体规划。
　　市、县（区）人民政府应当组织有关部门参与和配合城市规划的编制，并无偿提供编制城市规划所需要的基础资料。
　　第七条　编制城市规划应当遵循《中华人民共和国城市规划法》确定的各项规划原则，符合有关法律、法规的规定，并与本市的国土规划、区域规划、土地利用总体规划相协调。
　　历史文化名城保护规划，应当坚持保护古城与建设新区相结合的方针，遵守保护文物古迹，保持传统建筑风貌和地方特色的原则。
　　第八条　市城市总体规划和市历史文化名城保护规划应当经市人民代表大会或者其常务委员会审查同意后，按照规定程序报上级人民政府审批。
　　县（区）人民政府所在地镇的城市总体规划，应当经县（区）人民代表大会或者其常务委员会审查同意，报市人民政府审批。
　　前款规定以外的其他建制镇的城市总体规划，在市城市规划区内的，应当经镇人民代表大会、县（区）人民政府和市城市规划行政部门审查同意后，报市人民政府审批；在市城市规划区外的，应当经镇人民代表大会审查同意，报县人民政府审批，并报市城市规划行政主管部门备案。
　　第九条　城市分区规划由市人民政府审批。城市控制性详细规划由城市人民政府审批。
　　城市修建性详细规划，重点地段由城市人民政府审批，其他由城市规划行政主管部门审批。
　　第十条　城市人民政府可根据需要对城市总体规划进行局部调整，报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案;但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，应当经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关审批。
　　城市分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划需作修改和调整的，按原审批程序报批。
　　第十一条　申请乙级、丙级城市规划编制资质的单位，报所在地市、县人民政府城市规划行政主管部门初审后，报省人民政府城市规划行政主管部门审批。
　　承担城市规划编制业务的单位，应当取得《城市规划资质证书》。
　　第十二条　城市规划批准前，应当公示，征求社会意见。经批准后，应当向社会公布。
　　　　　　　　　　　第三章　新区开发与旧区改建
　　第十三条　新区开发和旧区改建必须坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则。各项建设工程的选址、定点，不得妨碍城市的发展，危害城市安全，污染和破坏城市环境，影响城市各项功能的协调和古城风貌。
　　第十四条　城市新区开发应当具备水资源、能源、交通、防灾等建设条件，节约土地及空间资源，保护机场净空及微波通道，合理利用城市现有设施。
　　各类开发区的规划与建设，应当纳入城市的统一规划和管理。
　　新区开发应当按照先地下后地上的程序组织实施。同时配套建设公用设施和城市环境、商业、文化、教育、卫生等设施。
　　第十五条　旧区改建应当划定保护范围、控制建筑高度和保持街区特色。
　　在旧区内严格控制工业建设项目，禁止新建污染环境的工程。
　　第十六条　旧区改建应当与产业结构和布局调整相结合，合理调整用地，增加公共绿地，改善城市交通，完善基础设施，增强城市综合功能。
　　第十七条　严格控