贵州省遵义市人民政府办公室


遵义市人民政府文件
遵府发〔1997〕37号



市人民政府印发《遵义市人民政府关于规范性文件制定和备案规定》的通知


各县、自治县、区（市）人民政府、市政府各工作部门：

《遵义市人民政府关于规范性文件制定和备案规定》已经1999年11月29日市人民政府第23次常务会议通过，现印发给你们，请遵照执行。



遵义市人民政府关于规范性文件制定和备案规定
第一章 总 则

第一条 为了使规范性文件的制定和备案规范化、制度化，规范行政管理，促进依法行政，制定本规定。

第二条 本规定所称规范性文件，是指政府及其工作部门为实施行政管理，依据法律、法规和规章，结合本市实际制定和发布的一定范围内普遍适用的具有强制性和约束力的办法、规定等文件的总称。

第三条 市人民政府发布的规范性文件、市人民政府各部门和县级人民政府上报备案的规范性文件适用本规定。

第四条 市人民政府法制机构负责规范性文件的制定和备案审查工作。

第五条 制定规范性文件，必须坚持四项基本原则，坚持社会主义法制统一原则，坚持为社会主义市场经济建设服务，坚持从实际出发，实事求是。

第六条 规范性文件备案审查应遵循及时、有错必纠的原则。
第二章 制 定

第七条 市人民政府根据国家和省的有关规定，结合我
市实际工作需要，制定市人民政府规范性文件制定计划。

第八条 市人民政府各部门应于每年11月30日前提出本部门下一年度需提请市人民政府制定发布的规范性文件目录，报市人民政府法制机构。市人民政府法制机构通盘考虑、综合平衡，氦定规范性文件制定年度计划，经市人民政府批准后执行。

第九条 市人民政府规范性文件制定计划，必须严格执行，不得随意变动。如遇特殊情况，经市人民政府法制机构同意，报市人民政府批准可作相应调整。

第十条 列入计划的规范性文件，由市人民政府有关部门负责起草。起草单位主管领导应亲自参与，并组织起草小组或指定专人负责。涉及几个部门的，由市政府指定主管部门牵头，有关部门参加组成起草小组承担起草任务。重要的规规范性文件，由市人民政府法制机构牵头，组织有关部门起草。

第十一条 起草规范性文件遵循下列要求：

（一）认真进行调查研究，广泛征求各方面意见，做好协调工作;

（二）以法律、法规、规章为依据，不得与法律、法规、规章相抵触;

（三）符合我市经济社会发展的需要，有较强的针对性、可行性和可操作性，能解决实际问题;

（四）内容具有相对稳定性，能够在较长的时间和一定范围内普遍适用;

（五）用条文表述，每条可分为款、项、目，款不冠以数字，项和目冠以数字，条文较多的可以分章;

（六）文体规范，用语准确，结构严谨，条理清楚，逻辑严密，文字简炼。

第十二条 规范性文件起草工作完成后，由起草部门用正式文件上报市人民政府审定。

上报规范性文件草案，应附起草说明，内容包括制定的目的、依据、起草过程、对具体条款和有关事项的说明及其他部门的不同意见等，并附所依据的法律、法规、规章及有关文件。

第十三条 报市人民政府审定的规范性文件草案，由市人民政府法制机构负责审查、协调和修改，并提出审查意见。

第十四条 市人民政府法制机构在审查规范性文件草案时，认为草案文本不符合本规定要求的，可退回原起草单位修改或者重新起草，或者要求补有关依据和材料。

第十五条 市人民政府法制机构审查规范性文件草案时，应广泛征求各方面意见，协调部门、单位之间的分歧，经协调后意见仍不一致的，提请市人民政府决定。

第十六条 规范性文件草案经市人民政府法制机构审查修改后，提交市人民政府常务会议讨论审定。

市人民政府常务会议讨论规范性文件草案时，起草部门负责人应到会作起草说明，市人民政府法制机构负责人应到会作审查说明。

第十七条 规范性文件经市人民政府常务会议讨论通过后，以政府令形式发布施行。



第三章 备 案

第十八条 市人民政府各部门和县级人民政府帛发的规定性文件应报市人民政府备案。

第十九条 市人民政府法制机构负责报市人民政府备案的规范性文件的审查处理工作。

第二十条 规范性文件应当于发布后十五日内报市人民政府备案，几个部门联合发布的规范性文件，由主办部门上报备案。

第二十一条 备案的规范性文件，主要审查其是否与法律、法规、规章和上级文件相抵触，是否违法设定行政处罚、行政强制措施，违法规定集资、收费、片收财物，违法设定义务等。

第二十二条 市人民政府法制机构在审查备案的规范性文件过程中，认为需要征求市人民政府有关部门、县级人民政府意见的，被征求的单位应当在规定的期限内回复。

第二十三条 市人民政府各部门和县级人民政府在工作中如发现规范性文件与法律、法规、规章和上级文件相抵触，违法设定行政处罚、行政强制措施，违法规定集资、收费、征收财物，以违法设定其他义务，规范性文件之间矛盾的，应当及时向市人民政府法制机构反映。

第二十四条 市人民政府法制机构审查备案的规范性文件，发现规范性文件与法律、法规、规章和上级文件相抵触，违法设定行政处罚、行政强制措施，违法规定集资、收费、征收财物，违法设定其他义务的应视情况通知其改正、责令自行废止或报请市人民政府予以撤销。

第二十五条 对不报送或不按时报送规范性文件备案的单位，市人民政府法制机构应通知其限期报送 拒不报送的，由市人民政府法制机构提请市人民政府通报批评或对其主要负责人给予行政处分。



第四章 分 则

第二十六条 市人民政府各部门和县、区（市）人民政府可根据本规定，结合实际，制定实施办法。

第二十七条 本规定由市人民政府办公室负责解释。

第二十八条 本规定自发布之日起施行。

　　“2010年对巢湖的刘大爷一家来说，是不同寻常的一年。当年8月底，刘大爷的双胞胎儿子同一日领证结婚，娶的都是云南傣族的姑娘，就在刘大爷一家欣喜不已时，两儿媳在婚后的第七天一起“消失”。多方打探后，刘老汉才知被骗。日前，巢湖??局行姆ㄍヒ悦挥薪?⑵鸱蚱薷星椋?蚱薰叵得?媸低觯?崾?苏舛运??バ值堋坝忻?奘怠钡囊鸦樯矸荨！保ǚ锘送?012年06月19日法制纬度栏目刊登）。
双胞胎被骗婚后，苦于无法找到“新娘”，无法解除这段名存实亡的婚姻关系，导致无法重新缔结婚姻关系，最终通过法院判决离婚，听来貌似“可喜”。但从法律层面上来分析，该案的处理还是有疑窦的。关于骗婚案件的处理，有两个关键问题必须理清：一是婚姻关系的效力；二是救济途径的选择。

一、骗婚姻法关系的效力问题。

从新闻媒体的报道可见，刘大爷将整个事实已认定为骗婚行为。而按照我国《婚姻法》第五条规定“结婚必须男女双方完全自愿，不许任何一方对他方加以强迫或任何第三者加以干涉。”既然是骗婚行为，男方有缔结婚姻关系的意愿，并自愿结婚，女方并无缔结婚姻关系的意愿，其真实意思仅是为了骗取礼金，结婚只是诈骗的手段，那么双方的婚姻关系是否合法有效便值得质疑。

目前我国《婚姻法》仅规定了无效婚姻和可撤销婚姻。那么骗婚行为到底属于哪一种呢？第一，该婚姻关系不属于无效婚姻的范畴。《婚姻法》第十条规定规定了四种婚姻无效的情形，即“重婚的”、“有禁止结婚的亲属关系的”、“婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病，婚后尚未治愈的”和“未到法定婚龄的”。第二，不属于可撤销婚姻关系。《婚姻法》第十一条规定“因胁迫结婚的，受胁迫的一方可以向婚姻登记机关或人民法院请求撤销该婚姻”，骗婚行为中并无胁迫关系，故而也不属于可撤销婚姻。那么依照现有《婚姻法》的规定，该婚姻关系即便存有瑕疵，但也仅能认定该婚姻关系合法有效。

笔者认为，如果骗婚行为属实，该行为已涉嫌构成诈骗罪，如果该违法犯罪行为的民事法律效力都予以认可，显然是说不通的。目前我国尚无《民法典》，《民法通则》属于民事立法的基本法，与《婚姻法》属于普通法和特殊法的关系，在特殊法无规定的时候，笔者建议应适用《民法通则》的规定认定婚姻无效。《民法通则》第五十八条的规定“以合法形式掩盖非法目的的行为无效”，为此骗婚婚姻关系应属于无效的民事行为，其行为自始无效。

二、“解除”骗婚婚姻关系的救济途径选择

骗婚行为既然已经涉嫌犯罪，那么按照常理，受害人理应到公安机关报案，将犯罪嫌疑人绳之于法。但事实上，大部分的受害人却是采取民事诉讼的方式即提起离婚诉讼进行救济。为何其行为与常理不合呢，主要应该是基于现实的原因而非法律的原因。

1、关于刑事救济途径分析。如果向公安机关报案，公安机关受理材料后发现有犯罪事实，且诈骗金额在2000元以上就应当立案侦查，但因犯罪嫌疑人已经逃匿，公安机关无法在短时间内将之追捕归案，造成刑事案件无法处理，其骗婚行为也无法从事实和法律层面进行认定，进而受害人的婚姻关系也无法定性，势必造成该骗婚婚姻关系长期处于待定性状态，期间受害人将无法重新缔结新的婚姻关系。基于此利害关系，受害人选择刑事法律就行救济将无法挽回损失，同时还将给其造成持续损害，为此只有选择民事救济途径。

2、关于民事救济途径的分析。如果当事人选择向法院起诉离婚，法院立案后，查明涉及骗婚事实，因涉及诈骗犯罪，法院应当立即中止诉讼，并将案件移送到公安机关处理。这样又回到了前文所述刑事救济的困境。为此，当事人如急需了断这段婚姻关系，说不得只有违心隐瞒骗婚事实，仅以婚前认识时间短，婚后性格不和，一方下落不明，双方未真正建立起夫妻感情或夫妻感情确已破裂这方面入手。审判实践中，就如同前文所引的新闻事例，也是以双方未建立起夫妻感情而解除婚姻关系。

三、对策建议

对于骗婚案件频发的现状来说，除了采取防范举措增强当事人的防范意识，尽量避免该类案件的发生之外，对于涉及骗婚的离婚案件处理，一是有必要修改《婚姻法》的规定，将欺诈、以合法形式掩盖非法目的等情形纳入其中，保证婚姻法适用的完整性。二是严格审查相关证据材料，如果发现确实涉及骗婚行为，那么中止诉讼，将案件移交到公安机关处理，等公安机关的案件结果出来后，再进行审理；如果当事人仅是口头提及骗婚情形，那么法官应积极行使释明权，告知当事人如果他明确提出该婚姻属于骗婚的情形，那么可能触及的法律后果及相关程序，建议当事人自行撤诉到公安报案或者法院将依法中止诉讼并移交公安机关处理。