广东省惠州市人民政府


印发《惠州市直国有及国有控股参股企业重大事项报告备案暂行规定》的通知
惠府〔2006〕15号

各县、区人民政府，市府直属有关单位：
现将《惠州市直国有及国有控股参股企业重大事项报告备案暂行规定》印发给你们，请认真贯彻执行。

惠州市人民政府
二OO六年二月九日

惠州市直国有及国有控股参股企业
重大事项报告备案暂行规定
第一条 为切实履行企业国有资产出资人职责，维护所有者权益，落实出资人的资产受益、重大决策和选择管理者等权利，确保国有资产保值增值，根据《公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等有关法律法规，制定本规定。
第二条 本规定适用范围包括市直国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司、国有控股（参股）上市公司（以下简称企业）。
第三条 本规定所称重大事项是指本规定第二条所列企业以国有资产（资本）对外投资或担保、国有产权变动、上市公司股权变动（包括股权分置改革）、改革重组、代表国有产权的企业领导人员变动以及其它对国有资产出资人权益有重大影响的事项。包括事前应向国有产权管理部门请示的事项和事后应报国有产权管理部门备案的事项。
第四条 本规定所称的国有产权管理部门是指依出资关系而形成的管理部门。市政府授权市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）履行出资人职责的企业，国有产权管理部门为市国资委；其他未纳入市国资委监管的企业，国有产权管理部门为市政府。
第五条 本规定所称国有资产产权代表（以下统称产权代表）是指下列人员：
（一）国有独资企业和国有独资公司中，设董事会的为市政府或市国资委指定的董事长和委派的董事、监事，未设董事会的为市政府或市国资委任命（或聘任）的经理人员；
（二）国有控股公司、国有参股公司和国有控股（参股）上市公司中，为市政府或市国资委推荐并依法产生的董事长和董事、监事。
企业的上述产权代表中，如企业法定代表人是由产权代表担任的，法定代表人为首席产权代表；如企业产权代表中无人担任法定代表人的，由国有产权管理部门在产权代表中指定一人为首席产权代表。
产权代表和首席产权代表由国有产权管理部门另行发文明确。
第六条 本规定所称的报告主体是指：
（一）国有独资企业、国有独资公司以及国有控股公司和国有控股上市公司中，母企业为报告主体，首席产权代表为责任人；
（二）国有参股公司和国有参股上市公司中，产权代表为报告主体，首席产权代表为责任人。
第七条 报告主体应当按照法律法规和本规定要求，就本企业有关重大事项向国有产权管理部门书面报告。
第八条 下列重大事项属于请示事项，应当报国有产权管理部门审批：
（一）国有控股(参股)上市公司涉及国有资产的下列事项：
1．企业的投资、参股或控股事项，具体包括：
（1）对外投资（含参股或控股）的金额超过2亿元或超过企业净资产10%的；
（2）向境外投资（含参股或控股）的。
2．企业的担保事项，具体包括：
（1）为其他企业提供担保超过5000万元或超过企业净资产5%的；
（2）为境外企业提供担保的。
3．企业的增资扩股、股权转让、股权分置改革等股权变动事项；
4．企业的兼并重组以及破产、被收购等事项；
5．企业领导人员变动事项，主要指董事长、副董事长、董事、监事、总经理、副总经理、财务总监的变动事项；
6．企业发行债券；
7．其他对国有资产出资人权益有重大影响、按规定应当上报国有产权管理部门审批的重大事项。
以上事项在符合上市公司监管规定的前提下由报告主体上报国有产权管理部门。
（二）国有独资企业、国有独资公司的下列事项：
1．企业及其全资或控股子公司的对外投资（含参股或控股）事项；
2．企业及其全资或控股子公司的对外担保事项；
3．企业及其全资或控股子公司的增资扩股、产权转让等产权变动事项；
4．企业发行债券；
5．企业及其全资或控股子公司的改制、兼并重组以及破产、被收购等事项；
6．企业领导班子薪酬分配事项及企业员工工资总额变动事项；
7．企业领导人员变动事项，主要指董事长、副董事长、董事、监事、总经理、副总经理、财务总监、全资或控股子公司主要负责人的变动事项；
8．其他对国有资产出资人权益有重大影响、按规定应当上报国有产权管理部门审批的重大事项。
（三）国有控股公司、国有参股公司涉及国有资产的下列事项：
1．企业对外投资（含参股或控股）事项；
2．企业对外担保事项；
3．企业增资扩股、股权转让等产权变动事项；
4．企业发行债券；
5．企业兼并重组以及破产、被收购等事项；
6．企业领导人员变动事项，主要指董事长、副董事长、董事、监事、总经理、副总经理、财务总监的变动事项；
7．其他对国有资产出资人权益有重大影响、按规定应当上报国有产权管理部门审批的重大事项。
以上请示事项按企业的出资关系和层级管理的原则，报企业上一级出资人审定，具体办法由市国资委另行规定。
第九条 市直国有参股公司、国有参股上市公司的董事会、经营班子应依法依规支持产权代表工作，企业的重大事项在作出决定前，法定代表人应按规定期限事先通知产权代表，同时应将此规定提请股东大会审议列入公司章程。
第十条 下列事项属于备案事项：
（一）企业董事会或其他内部决策机构对国有产权管理部门批复事项所作出的最终决定及其执行进展情况；
（二）企业股东会、董事会或其他内部决策机构在职权范围内作出的其它需要通报的重大决定及其执行进展情况；
（三）企业因违法或重大经营失误造成国有资产重大损失或危及国有资产安全的情况；
（四）企业利润分配方案；
（五）其他按规定应上报国有产权管理部门备案的事项，包括发生重大法律诉讼、安全生产事故、企业重要工作人员涉嫌经济违法或刑事犯罪，以及其他对国有资产出资人权益可能产生较大影响的事项。
第十一条 对本规定所列的请示事项，报告主体必须在本企业董事会或其他内部决策机构会议作出决定前的15日内，请示国有产权管理部门审批。国有独资企业和国有独资公司的报告主体应按国有产权管理部门的批复意见执行；国有控股公司、国有参股公司和国有控股（参股）上市公司的报告主体应按国有产权管理部门的批复意见由产权代表在本企业决策程序中表达意见和行使表决权。
第十二条 对本规定的备案事项，报告主体应当在作出决策或事件发生之日起5个工作日内报送国有产权管理部门备案。上市公司的报告主体还应当根据有关法律法规关于信息披露的规定，在信息公告的同时向国有产权管理部门报告。
第十三条 重大事项报告主体的首席产权代表在报告重大事项前，应征求企业其他产权代表的意见，并在报告中予以充分表述。对报告事项不能达成一致意见的，其他产权代表可以就其职权范围内的重大事项直接向国有产权管理部门报告。
第十四条 国有控股公司、国有参股公司和国有控股（参股）上市公司中股东有2个以上市直国有企业的，如属同一国有产权管理部门，则产权代表经协商后统一上报；如属不同国有产权管理部门，则产权代表各自上报。
第十五条 报告主体对报告中的请示事项必须提出明确的处理意见，并附送与可行性研究论证有关的必要资料，保证提供全面、真实的信息。对备案事项亦应附送必要的相关资料。
第十六条 报告主体上报的请示事项，国有产权管理部门认为报送资料不完整或不符合要求的，应当一次性要求报告主体予以补齐。
第十七条 国有产权管理部门对报告主体上报的符合有关规定的请示，应在15日内给予批复，法律、法规、规章另有规定的，从其规定。因特殊情况不能在规定期限内批复的，经国有产权管理部门主要负责人批准，可以适当延长期限，但最长不得超过5日，并将延期情况及时通知报告主体。
第十八条 国有产权管理部门应当建立重大事项报告档案管理制度，完整保存有关文件和资料，严格保守企业的商业机密。
第十九条 报告主体违反本规定，有下列情形之一的，视情节轻重对产权代表予以扣减薪酬、通报批评或通过法定程序予以降职、免职或解聘，涉嫌违法犯罪的，依法追究法律责任：
（一）对应报事项未按规定报告的；
（二）不按国有产权管理部门批复意见执行，或在本企业决策程序行使表决权时未充分、完整地表达国有产权管理部门意见的；
（三）在报告中谎报、故意隐瞒重要情况的；
（四）损害国有出资人权益的其他行为的。
第二十条 各县、区参照本规定执行。
第二十一条 本规定自发布之日起实施。



完善我国公司清算制度的立法设想

福建协胜律师事务所 王新平

【内容提要】公司清算是终结公司的法律关系，消灭公司法人资格的行为。公司清算更多地与债权人的利益有关。设计科学、合理的公司清算制度是为了保护债权人的利益。提出现行《公司法》在公司清算方面存在的缺陷以及相应应当完善的立法设想。

【关键词】 公司清算 存在缺陷　　立法设想

在司法实践中公司被工商行政管理部门吊销营业执照或自动歇业解散后，无部门组织清算，股东不管，甚至借机私分和转移公司财产的现象屡见不鲜，虽然公司法对公司的清算及其责任承担作了相关规定，但这些规定存在很多不完善的地方，面对公司清算制度这一较大的系统体系，公司法的相关规定显得过于粗糙，无法应对现实生活中日益复杂的公司终止清算这一客观现实问题。本文拟结合司法实践中存在的问题，参阅国内外一些专家学者的观点，就目前公司清算存在的缺陷和立法设想谈谈自己的看法，以求各位同仁指正。
一、我国现行公司清算制度存在的缺陷
清算制度应是股东承担有限责任的前提。理想的模式是，公司解散后，公司的股东自行清理公司财产和债权债务，通知公司债权人，双方达成还债安排，清偿所有欠债。尽管我国公司法专门规定了清算组的组成、清算组职权职责、清算程序、违法清算的法律后果，但现实中，很多公司在自行解散后根本不进行清算，甚至拒绝清算，反而以公司人格作为挡箭牌，以承担有限责任为借口来规避法律。
（一）清算主体在实际操作中难以确定
公司解散随之引发清算程序，首要问题就是清算人或清算机构的确定。这不仅事关由谁主持清算，更关系到不实清算或清算不能时由谁承担不能清算的责任。我国公司法第一百九十一条规定了公司正常解散情形下普通清算的清算组成人员：有限责任公司的清算组由股东组成；股份有限公司的清算组由股东大会确定人选。因此，普通清算时，清算引发的责任应当由公司所组成的清算组承担。公司法第一百九十二条规定了公司非正常解散时特别清算程序中负责组建清算组的机关及清算组成员的组成：“有关主管机关”负责“组织股东、有关机关及有关专业人员成立清算组，进行清算。”笔者认为，这种情形下清算主体仍是股东，主管机关不过是在股东拒不履行清算义务时组织清算的召集者，而非清算的主体。实践中，公司法第一百九十二条所列举公司非正常解散之情形，债权人起诉后，法院一般均判令股东在一定时间内对公司财产进行特别清算，以清算后的财产对公司债务承担清偿责任。但实际上，许多股东早就躲债在外，下落不明，以致很多案件只得缺席判决。无法找到股东也就没有清算主体，由主管机关组织代为清算实际上还是没有解决清算主体所应承担的清算引起的法律责任问题。法律对于清算主体规定的不清，混淆了清算的召集者和清算主体的界限，忽略了清算主体不履行清算义务时所应当承担的法律责任，因此，在实践中常常陷入困境。
（二）现行《公司法》没有特别清算程序方面的规定
现行《公司法》中规定的公司清算程序只是一种理想状态下的普通清算程序。实践中，这种程序制度的执行必定会受到许多现实因素的制约而无法发挥作用。尤其是目前，在我国公司制度尚不成熟，刑事和行政法律、法规的有关配套规定尚未健全的条件下，许多中小公司均不同程度地存在这样那样的问题：有设立上的瑕疵，如提供虚假验资报告、以虚假出资成立公司；有名为有限责任公司实为一人公司或合伙企业，股东资产与公司资产混同的；有“脱壳经营”成立所谓的关联企业，股东业务与公司业务混同的；有股东在公司关门前大肆私分公司财产的，以虚假清算报告将公司注销，逃避合同义务或其它法定义务的等等，在清算过程中，往往会陷入股东之间关系恶化、相互抵触；公司主要负责人不知去向；公司清算人怠于甚至违法行使清算职权等困境之中。此时，凭借公司自身的能力和诚信度已经无法保障清算程序能够合法、顺利地进行，各方主体的权益，尤其是公司的债权将很难得到得到实现。
（三）缺乏对清算主体责任的规定
缺乏清算主体责任的规定，现实生活中，公司在即将终止之前，形成的逃避清算，甚至不经清算就注销登记的情形，以及“清而不清、越算越糊涂”的情况严重危害了公司债权人、善意股东的权益，危害了公司法人制度的生存，危害了社会经济秩序的平稳建立。查根寻源，公司立法中缺乏对清算主体责任的确立是这种恶性状况存在的根本原因。事实上，正是法律缺乏对清算主体义务的规制，才导致清算主体有恃无恐，任意损害相关权益人的合法权益，行不义之举，赚不义之财。
二、新修改的《公司法》在公司清算方面应当完善的立法设想
上述种种行为，意图利用公司法人人格的法律特点，通过规避清算以达到逃脱法律责任的目的，侵害了债权人的合法权利，严重扰乱了正常的社会经济秩序，导致社会信用危机。笔者就此对清算制度的完善提出一些设想。
(一)在新修改的《公司法》中应当明确规定公司清算主体
参考各国关于清算责任人的规定，大体有以下四种：公司股东或董事、公司章程确定的清算人、股东会决议任命的清算人、法院选任的清算人并结合我国国情，笔者认为公司清算主体可作如下设置。（1）、国有独资有限公司清算时，国家授权投资的主体应当为清算主体。如果国有独资公司被撤销的，清算主体可为授权投资主体或者为做作撤销决定的主体。（2）、其他有限责任公司的清算主体为公司股东名册上登记的全体股东，公司如无股东名册可参考公司章程和公司登记文件确定公司的股东资格，然后认定其为清算主体。（3）、有限责任公司分公司的清算主体为母公司，子公司的清算主体应当为各个投资股东。（4）、股份有限公司以公司章程规定负有清算责任的股东或者股东大会选定的股东为清算主体。公司章程能无规定，或者股东大会不成选定的，可认定派员担任董事会成员的股东为清算主体。在此应当指出的是，我国《公司法》有关于清算组的概念，但是没有明确的清算主体的概念。甚至有些人将清算组视为清算主体。这是不正确的认识。公司的清算主体应为基于自己对公司的资产享有权益或者基于对公司的重大管理权限而为法律确定为公司在清算时组织公司清算的义务主体。这就不同于清算组的界定，清算组应为清算主体任命或者选定具体操作公司清算事宜的临时性组织。二者具体区别如下：清算主体一般与公司存在资产投资或者对公司拥有重大管理权权限，而清算组则不限于此，其可以是清算主体选定或者任命的任何人士，比如会计师、律师等与公司没有任何实质性权益的人员来担任。公司的清算主体对相关债权人负责，其不仅承担清算责任，而且还有可能承担清算不利产生的赔偿责任。公司的清算组则对清算主体负责，并在一定程度上代表公司。其不直接对债权人负责（破产清算除外）。此外，清算主体不因公司清算完毕而当然消灭，但是，清算组一般会基于公司的清算完毕、法人人格的终止而消灭。
(二)在新修改的《公司法》中应当增加规定公司特别清算程序
针对公司股东恶意逃避清算责任，针对法律设置的限时清算制度视而不见，逃避公司债务的行为，应当设立特别清算程序。特别清算应为股东或者债权人提起的特别清算之诉所引起，由法院判令公司相关清算主体在规定期限内完成对公司的清算，如不能或者拒不完成，法院可聘请相关机构和人员组成清算委员会，对公司进行清算，清算费用由公司承担，如公司不能承担，则可判令清算主体承担的一种清算制度。特别清算是普通清算的必要补充，具有十分重要的现实意义。目前我国公司法无相关规定，因此建立特别清算制度十分必要。
特别清算应明确规定在公司出现下列情形时，应由债权人、股东和主管机关向公司注册所在地法院提出特别清算申请，即：(1)公司营业期限届满的和股东会会议决定解散的，又不能自行按普通清算程序进行清算的；(2)股东会决议由法院特别清算的；(3)公司成立的目的达不到或丧失的；(4)公司股东人数低于法定最低人数的；(5)公司注册登记后六个月内不开业，或者开业后自行停止营业超过六个月的；(6)主管机关命令公司解散的，包括工商行政管理机关吊销法人营业执照的。
通过法院组织特别清算可实现下列目的：一是特别清算制度借助于法院干预对清算活动予以审查，以公开、透明的程序维护债权人利益。二是有利于交易安全，公司由法院组织特别清算后，避免了公司仍从事经营活动，从而保证了交易方的安全，维护了市场经济秩序。三是在股东不能自行清算的情况下，尤其是股份有限公司解散后由法院组织清算，有利于保护股东的合法权益。
(三)在新修改的《公司法》中应当明确规定股东作为公司清算主体，应承担的民事责任
现行《公司法》对股东作为公司清算主体不依法清算，应承担什么样的民事责任没有规定，债权人的合法权益无法得到有效保护。笔者认为，在特别清算中应当引入公司人格否认制度和债权侵权行为理论。
公司人格否认原则始创于美国法院的判例法，被称作“揭开公司面纱”，是为应对以公司有限责任制度规避法律的行为而提出的。该原则的基本含义是：在特定法律关系中，当适用公司独立人格和有限责任会带来不公正、致公司债权人受损害时，法律不考虑公司的特性，直接追究公司法律特性所掩盖的经济实情，在司法程序中责令特定的公司股东直接承担公司的义务和责任。大陆法系国家近几十年来也开始重视解决有限责任制度在保护债权人方面的弊端，德国确立了所谓“直索”责任，日本则建立了法人人格否认理论。可见，公司人格否认理论已经成为两大法系国家公司法律制度的的一项共识。公司人格否认制度是对公司法人制度必要的补充，其法理不是对公司人格独立原则的否认而是严格恪守。我国在制度上并没有公司人格否认制度?司法实践中曾将公平原则、诚信原则和权利不得滥用原则等援用为公司人格否认制度的基本法理依据。这就使得我们对清算过程中的清算义务主体未依法清算时的民事责任，尤其是恶意解散行为，可以适用公司人格否认制度，直接追究有关责任主体的民事责任。
第三人侵害债权行为是指债的当事人以外的第三人故意实施旨在侵害债权人的利益并造成债权实际损害的行为。我国法律虽未明文规定债权侵权行为，但确立债权侵权制度有足够的立法根据。首先，我国民法通则第四条、合同法第六条关于诚实信用原则的规定，不仅是对民事、经济活动参与者不进行任何欺诈行为的要求，更是补充立法不足的补充性、衡平性的一般条款。其次，民法通则第一百零六条第二款规定：“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。”其中“财产”包括一切积极的、消极的财产。债权属于预期的财产权利，自然也在其中。再次，民法通则第一百一十七条第二款规定的是侵害财产权的损害赔偿责任，是债权侵权行为损害赔偿责任的直接立法根据。债权侵权理论就直接追究出资者的民事责任提供了依据，突破了债的相对性的局限。
根据公司人格否认制度和债权侵权行为理论，并结合我国国情，笔者认为，在实体处理时应当根据公司解散后的具体情况来确认股东的责任，具体包括：1、因股东怠于履行清算义务而造成公司财产贬值、流失、灭失等实际损失的，基于其过错责任，股东在所造成的损失范围内承担赔偿责任。2、股东与公司财产混同的，股东在其侵占的财产范围内承担民事责任。3、股东抽逃出资或恶意处置公司财产的，股东在抽逃出资或恶意处置的财产范围内承担赔偿责任。4、公司解散后资产不明，帐目不清的，鉴于股东是公司资产帐册保管的直接责任人，因其法定职责的履行瑕疵，从而在客观上造成清偿债权人债权的公司财产减少或消灭，应对债权人的债权承担赔偿责任。5、公司未经清算即被注销的，股东既使未从公司获取任何财产，也应承担全额赔偿责任。因为公司注销登记时须明示公司债权债务清理完毕，是股东对公司债务的对公承诺，是一种公示行为。是对公司债务的主动承担。一旦这种承诺发生法律效力即完成公司注销，即在法律上产生继受债权债务的法律后果。6、在法定清算期限内无正当理由，拒不履行清算义务的，视为对其有限责任承担的放弃，概括地接受公司的财产、债权债务，应在公司注册资金范围内对公司债务承担清偿责任。
本文仅对现行《公司法》在公司清算方面存在的缺陷提出部分相应的立法设想，笔者衷心希望本文能起到抛砖引玉的作用，让与会的同仁对现行《公司法》在公司清算方面存在的缺陷及立法设想进行深入探讨，便于新修改的《公司法》在公司清算方面制定出更加完善的规定，以确保公司清算能够依法有序进行，保证债权人、股东的合法权益得到确实有效的保障。

论文参考文献：
1、 顾功耘主编的《公司法》，北京大学出版社2000年11月出版。
2、 刘宗胜、张永志编写的《公司法比较研究》，人民公安出版社2004年11月1日出版。
3、 江平编写的《法人制度论》，中国政法大学出版社1994年版。
4、 张民安编写的《公司法上的利益平衡》，北京大求出版社2003年1月版。
5、 钱卫清编写的《公司法救济方式新论》，人民法院出版社2004年1月版。