浅谈私分国有资产罪的司法认定

山东省宁阳人民检察院 张庆奎

私分国有资产罪是1997年新《刑法》新增的罪名，1979年《刑法》和全国人大常委会制度的有关决定和补充规定中均未规定。在以往的司法实践中，对集体私分国有资产的行为，一般是按违反财经纪律或财政法规处理。但是近年来，集体私分国有资产的现象已经相当突出且十分普遍，私分数额动辄数十万、上百万，甚至上千万元。据报载：深圳国际信托投资公司于1993年3月一次集体私分国有资产即达1706万元。私分国有资产对国民经济的危害十分严重，已引起广大人民群众的强烈不满。立法机关在新《刑法》中专条规定了私分国有资产罪的罪状和法定刑，从而结束了司法实践中对集体私分国有资产案件无法可依的局面，对进一步加强国有资产的保护和管理具有重要意义。然而，自1997年10月1日新《刑法》实施以来，全国检察机关查处的此类案件却屈指可数。面对有些地方和部门私分国有资产行为愈演愈烈的现状，检察机关遇到了前所未有的挑战。贪污罪、贿赂罪、挪用公款罪，由于规定为犯罪时间较早，检察机关积累了丰富的实践经验，最高司法机关也先后发布了许多司法解释，查处起来驾轻就熟，但私分国有资产罪规定为犯罪时间较短，罪与非罪的界限不好把握。因此认真分析研究私分国有资产罪的司法认定很有现实意义。
一、私分国有资产罪的概念和特征
根据新《刑法》第396条的规定，私分国有资产罪是指国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，违反国家规定以单位名义将国有资产瓜分给个人，数额较大的行为。
私分国有资产罪的特征是：
（一）客体特征
私分国有资产罪侵犯的是复杂客体，既侵犯国家的国有资产管理制度又侵犯了国家工作人员职务行为的廉洁性。犯罪对象是国有资产。私分国有资产罪实际上是少数单位的领导借单位名义实施的侵害国家对国有资产的所有权，为个人谋取非法利益的行为，是以权谋私的一种形式。
（二）客观方面特征
私分国有资产罪在客观方面表现为违反国家规定，将应当上交国家的税金或者其他国有资产，以单位名义集体私分给个人，数额较大的行为，依据最高人民检察院的解释，“数额较大”是指私分国有资产数额在10万元以上。“以单位名义将国有资产集体私分给个人”是指由单位负责人或单位决策机构讨论决定，分给单位的所有职工或绝大多数职工，具有在广大职工中公开的特点。例如：违反国家规定，超越权限，擅自提高补贴标准、奖金或者擅自将企业生产的产品或者购置的物品分给个人等等。本罪的客观行为方式是作为。
（三）主体特征
私分国有资产罪是单位而不是自然人犯罪，本罪的主体是国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体。集体所有制企业、三资企业、私营企业等非国有单位不能构成本罪。
依照刑法规定，虽然本罪是单位犯罪，但是承担刑事责任的主体即刑法规定的处罚对象，则仅是个人而不包括单位，即不实行“双罚制”，而只对单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予刑罚处罚。
（四）主观方面特征
私分国有资产罪在主观方面表现为直接故意，即行为人明知是国家规定不应分给个人的国家资产，仍集体私分给个人。这种主观故意具体表现为单位领导人或者单位决策机构集体讨论作出的决定，代表单位意志而不是个人意志。特定的目的和动机不是构成本罪的必要条件，无论是出于提高职工的工资水平、改善职工的福利待遇还是其他动机，只要是故意违反国家规定私分国有资产的，都在本罪的罪过范围之内。
二、认定私分国有资产罪应注意的几个问题
司法实践中认定私分国有资产罪应该注意以下几个方面的问题：
（一）如何认定违反国家规定
违反国家规定是私分国有资产罪的前提条件。根据《刑法》第96条之规定，所谓违反国家规定是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令中有关国有资产管理使用和保护方面的各项规定。如：1992年7月23日国务院第103号令发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。其中第二十四条规定：“企业职工的工资、奖金、津贴、补贴以及其他工资性收入，应当纳入工资总额。取消工资总额以外的一切单项奖。”第三十条规定：“企业的生产折旧费、大修费、新产品开发基金以及处置生产性固定资产所得的收入，不得用于发放工资奖金或者增加集体福利。”对国家机关、事业单位、人民团体的奖金、补贴发放，国务院、财政部也有相应的规定。依据述规定，国有企业在工资总额外发放任何形式的奖金、补贴只要数额在十万元以上，均构成本罪。国家机关、事业单位，人民团体超标准发放奖金补贴十万元以上亦构成本罪。
（二）如何认定国有资产
国有资产，是指国家以各种形式投资及其收益、拨款、接受馈赠等形式形成的或者国家依法取得或依法认定的各种类型的财产或财产权利。国有资产的概念有广义和狭义之分。广义上的国有资产是指归国家所有的一切资产，包括以自然资源为主体形成的资产，如矿藏、水流、森林、草原、滩涂、土地等等，也包括由人类自身开发、加工和利用而形成的资产，如机器设备、房屋建筑物等生产和流通的经营活动中使用的资产。就其存在形态分类，国有资产包括固定资产、流动资产、资源性资产、无形资产和金融性资产。按照资产的经济用途分类，国有资产可以分为经营性资产、非经营性资产和资源性资产。国有资产包括全部属于国家所有的财产和债务。国有资产的内容十分丰富，但是作为本罪犯罪对象的国有资产主要是国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体使用管理的固定资产、流动资产、金融性资产，并不能涵盖国有资产的全部类型。国有资产中的无形资产不存在被私分的问题。草原、滩涂、矿藏等资源性资产，通常也不存在被私分的问题。例如：1999年1月某县电信局经局长办公会研究决定，在帐外将收取的下属企业实业中心的房屋租赁费56万元以效益将的名义一次性集体私分给全部110名职工，被检察机关以私分国有资产罪立案查处。本案中房屋租赁费属于该电信局的合法收入，理应入帐，但该单位却在帐外集体私分给个人，这里被私分的属于国有资产中的金融性资产。报上登过另一个案例：某国有商业银行违反国家规定，擅自提高贷款利率，将多收的贷款利息纳入小金库，经集体研究从中一次给全体职工发放奖金60万元，被检察机关以私分国有资产罪查处。笔者认为：本案处理欠妥。被私分的利息属于该行的非法收入，所有权归贷款客户，不是银行的国有资产，所以也就不存在私分国有资产的问题，应将私分的利息追回返还客户。
（三）如何认定直接责任人员
本罪是单位犯罪，实际分取国有资产的人数很多，不能让涉及私分的每一个人都承担刑事责任。需要追究刑事责任的只能是直接负责的主管人员和其他直接责任人员。直接负责的主管人员是指直接决策、策划、指挥私分国有资产事宜的人员，主要指单位的领导成员。如果是一把手单独决定的，副职并未参与决策，只是没表示反对，对副职就不宜追究刑事责任。如果财务人员或其他人员在私分国有资产事宜中起到了提议、策划等决定性作用，这些人员作为直接责任人员，应追究刑事责任。
（四）如何区分罪与非罪的界限
目前，个别行业、部门尤其效益较好的单位，往往巧立名目，发放各种超标准的补贴、奖金，笔者认为只要明显违反国家规定，累计数额达10万元以上即构成私分国有资产罪，但具体处理起来亦不能一概而论。一个十几名职工的单位私分10万元应该按犯罪处理，而一个上万名职工的企业，私分10万元人均尚不足百元，明显不宜按犯罪处理。再者一个单位一次或两次且间隔时间较短即私分国资几十万元理应按犯罪处理，而另一单位次数较多，且时间跨度较大，五、六年的时间才私分国资累计达几十万元，亦不宜按犯罪处理。所以说认定本罪还要根据私分的次数、时间跨度、人均数额等具体情况具体对待。
（五）如何区分本罪与共同贪污的界限
私分国有资产罪中实际获得财物的人涉及单位的所有职工或绝大多数职工，共同贪污是指少数经营、管理公共财物的人员将公共财物加以私分，往往人数较少；私分国有资产行为在本单位是公开进行，采取的是发放奖金、补贴等“合法”形式，共同贪污是小范围秘密进行的，采取的是侵吞、骗取、盗取等“非法”手段。据报载：中科院某下属单位仅有五名职工，自1997年到1999年三年间发放奖金、补贴80余万元，本案私分人员虽然较少，但是采取“合法”形式公开进行的，且财务列帐，所以只能定私分国有资产罪。在红塔集团褚时建案中，褚与几名副总共同将集团小金库2857万美元中的300万提出私分，由于小金库只有极少数人知情，私分范围较小，采取的形式是侵吞，所以只能按共同贪污罪进行定罪量刑。


国家人口和计划生育委员会


国家人口计生委关于印发2009年工作要点的通知


委机关各单位，各直属、联系单位：

　　现将《国家人口和计划生育委员会2009年工作要点》印发你们。请根据本要点抓紧制定本单位2009年工作计划，并切实抓好贯彻落实，突出重点，集中精力，确保完成各项工作任务。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家人口计生委办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　二 ○ ○ 九年二月十九日

国家人口和计划生育委员会2009年工作要点

　　2009年国家人口计生委工作总的要求是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习实践科学发展观，坚定不移走中国特色统筹解决人口问题的道路，进一步解放思想，深化改革，创新体制机制，更加注重利益导向，更加注重服务关怀，更加注重宣传倡导，强化基层，夯实基础，继续稳定低生育水平，着力解决制约人口全面发展的素质、结构以及流动人口服务管理等问题，为促进经济社会又好又快发展创造良好的人口环境。

　　一、深入学习实践科学发展观，创新统筹解决人口问题的体制机制

　　（一）巩固深入学习实践科学发展观活动成果，认真实施整改方案，着力解决影响和制约人口计生工作科学发展的突出问题以及关系群众切身利益、群众反映强烈的突出问题，着力构建有利于科学发展和统筹解决人口问题的体制机制，不断丰富和发展中国特色统筹解决人口问题道路的思路、内涵和途径。（机关党委、办公厅、宣传教育司、人事司、纪检监察局按职责分工负责）

　　（二）全面深化综合改革。组织开展综合改革课题研究，在总结试点经验的基础上，制定出台深化综合改革、创新体制机制的指导性意见。继续推进人口和计划生育目标管理责任制改革。修订完善中央补助地方事业经费管理办法，初步建立“以奖代投”激励机制。开展县乡服务机构管理机制改革试点。继续推进长效工作机制建设，开展综合改革示范市创建活动。筹备召开全国人口和计划生育综合改革工作会议。（办公厅牵头，发展规划与信息司、财务司、科技司、人事司按职责分工负责）

　　（三）广泛开展统筹解决人口问题的宣传倡导。继续加强党政干部人口理论教育工作。组织筹备省部级领导干部落实科学发展观、统筹解决人口问题专题研修班。充分发挥各级各类新闻媒体的作用，广泛开展形式多样的社会宣传活动。结合人口计生工作实际，组织开展庆祝新中国成立60周年专题宣传活动。（宣传教育司、人事司、办公厅按职责分工负责）

　　（四）充分发挥国家人口计生委兼职委员单位的作用，协调相关部门落实统筹解决人口问题的职责。加强军地合作，与全军计划生育领导小组联合召开军地共建人口和计划生育工作会议。（办公厅、政策法规司按职责分工负责）

　　（五）加大对中西部地区、革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区人口发展的指导和支持力度。着力关注人口大省、人口转变较晚省份和流动人口大省。（政策法规司、办公厅牵头）

　　二、深入开展人口发展战略研究，构建人口与发展综合决策支持系统

　　（六）继续做好国家人口发展战略研究及其成果的转化应用。进一步开展人口长期均衡发展、人口因素变化对经济发展的影响、促进人口大国向人力资源强国转变等重大课题研究，搞好人口战略与经济社会发展规划的衔接。继续组织各省（区、市）以及重点区域深入开展人口发展功能分区和相关配套政策研究。充分发挥人口专家委员会的作用。（发展规划与信息司牵头）

　　（七）认真实施“十一五”人口发展和事业发展规划，加强对重点专题、重大工程项目的动态监测、评估督导。研究制定“十二五”人口发展和事业发展规划编制工作方案，部署和指导各地启动“十二五”规划编制工作。深化人口发展和事业发展规划实施机制研究。开展基层人口计划专题调研，研究修订基层人口计划管理办法。组织召开全国人口形势分析会议。（发展规划与信息司牵头）

　　（八）组织开展人口宏观管理与决策信息系统（PADIS）项目建设与应用，推进信息化试点工作。完成PADIS一期工程验收，开展信息化立项。加快实施全员人口信息管理。加强信息化标准体系建设，完善业务与技术规范标准。继续推进部门人口信息共享机制建设。依托政府公共资源，推进网络建设。完善面向公众的门户网站和内部办公信息系统建设和应用。加强信息安全管理。组织召开全国人口和计划生育信息化工作会议。（发展规划与信息司牵头）

　　（九）改革基层统计工作，开展人口基础数据专项清理清查工作，提高人口基础数据的准确性。（发展规划与信息司负责）

　　三、全面实施利益导向“三项制度”，逐步完善人口和计划生育利益导向政策体系

　　（十）全面实施农村计划生育家庭奖励扶助、“少生快富”工程和计划生育家庭特别扶助“三项制度”。把奖励扶助金的标准提高到每人每年不低于720元，把可以生育三个孩子但只生一个孩子的家庭纳入“少生快富”工程奖励范围。（财务司、政策法规司按职责分工负责）

　　（十一）总结推广地方独生子女父母奖励制度改革以及探索建立城市独生子女父母年老（退休）一次性奖励制度、农村长效节育措施奖励制度的经验。推动建立计划生育手术并发症人员扶助制度。认真落实中央专项彩票公益金教育助学项目对农村计划生育独生子女和双女户家庭学生的优先资助。积极参与新型农村社会养老保险制度试点，稳妥推进农村计划生育家庭养老保险试点。开展独生子女和计划生育手术保险试点工作。（政策法规司、财务司、办公厅按职责分工负责）

　　（十二）积极开展集体林权制度改革、农村土地流转、征地补偿、宅基地置换、扩大农村免费公共卫生服务、户籍制度改革等公共政策对计划生育家庭利益影响的研究，主动介入，积极协调，认真做好人口和计划生育政策与相关公共政策的衔接。（政策法规司、办公厅牵头）

　　四、大力提高出生人口素质，全面推进优质服务提质提速

　　（十三）全面开展出生缺陷一级预防。加强分类指导，全面落实出生缺陷一级预防六项任务，在高发地区继续推进“孕前优生健康检查”试点工作，积极争取出台免费孕前优生健康检查政策。推动建立政府主导、部门合作、专家支撑、全社会参与的有效机制，开展“优生促进工程”试点工作。加强预防出生缺陷基础研究和应用研究。（科学技术服务司、财务司按职责分工负责）

　　（十四）抓好国家重大科研项目管理，继续组织申报项目，做好有关项目结题工作，组织制定“十二五”人口计生科研发展规划。加强科技创新基地建设。继续开展避孕药具不良反应监测试点工作。（科学技术服务司负责）

　　（十五）全面推进计划生育优质服务提质提速，实行动态管理。促进避孕方法知情选择，落实安全有效的长效避孕措施，努力减少非意愿妊娠。加快服务站标准化、规范化建设，强化“八项服务功能”。继续实施“三千人才工程”，深入开展“科技大练兵”活动。继续做好四川地震灾区子女伤亡家庭再生育技术服务工作。（科学技术服务司负责）

　　（十六）加强对计划生育药械市场的规范管理，会同有关部门在全国集中开展计划生育药械市场专项整治行动。深化计划生育药具体制改革。（科学技术服务司、财务司按职责分工负责）

　　五、深入开展婚育新风进万家活动和关爱女孩行动，综合治理出生人口性别比偏高问题

　　（十七）总结推广婚育新风进万家活动全国示范市典型经验，做好第三阶段的评估工作。组织开展全国人口文化宣传月等大型公益宣传活动。大力推进社区人口文化、生育文化建设。继续开展新家庭文化屋建设工程。大力实施新农村新家庭人口健康促进项目。（宣传教育司牵头）

　　（十八）全面开展关爱女孩行动，推动宣传教育、利益导向、全程服务、规范管理、查处“两非”等措施的落实，加快构建党政主导、部门配合、群众参与、标本兼治的工作格局。协调相关部门履行综合治理出生人口性别比偏高问题的职责和任务。建立全国出生人口性别比统计监测系统。加强对遏制总体升高势头起重要影响作用的14个省（区）的调研和工作指导。继续推进地方立法和行政立法，加大依法打击“两非”行为力度。（宣传教育司、政策法规司按职责分工负责）

　　六、切实加强流动人口计划生育服务管理，促进人口有序流动、合理分布

　　（十九）深入贯彻落实即将出台的《流动人口计划生育工作条例》。认真做好宣传贯彻和配套文件制定工作。完善流动人口计划生育综合治理工作机制，切实加强服务和管理，维护流动人口合法权益。精心筹备全国流动人口计划生育工作会议。（流动人口服务管理司、政策法规司、办公厅按职责分工负责）

　　（二十）推动建立流动人口计划生育统一管理、优质服务的“一盘棋”新体制。不断完善双向考核评估，落实流入地、流出地职责，推进区域协作，推动实现2009年各省省内“一盘棋”。总结推广各地流动人口服务管理体制机制创新的成功经验。探索建立促进流动人口享有均等化基本公共服务的保障机制。加强部门信息共享，完善流动人口信息管理系统，探索建立全员流动人口统计和重点地区流动人口监测制度。组织开展返乡农民工关怀行动和统计调查。（流动人口服务管理司负责）

　　（二十一）开展人口流动迁移形势分析和理论政策研究。推动流动人口服务和管理体制创新、统筹城乡劳动就业、加强农民工权益维护等工作，做好流动人口计划生育工作与相关公共政策的衔接。（流动人口服务管理司负责）

　　七、全面推进依法行政，维护社会和谐稳定

　　（二十二）开展《人口与计划生育法》实施情况专题调研，指导各地做好地方人口与计划生育条例修改完善工作。加强对各地依法行政情况的监督检查，强化对重大案件的预防和责任追究。继续做好行政复议工作。全面推进便民维权活动，制定公民实行计划生育隐私权保护标准，启动试点工作。（政策法规司负责）

　　（二十三）认真做好信访工作，加强人口计生信访工作长效机制建设，全面推进信访规范化管理，探索建立社情民意汇集分析、矛盾排查预警、信访终结、社会稳定风险评估等制度。加大信访事项督查督办力度，重点治理重信重访问题。加快信访工作信息化建设进程，公开有关信访事项办理结果。加强人口和计划生育应急管理。（办公厅、纪检监察局按职责分工负责）

　　八、大力推进人口和计划生育服务体系建设，加快建立稳定增长的财政投入保障机制

　　（二十四）抓紧落实“十一五”农村基层计划生育服务体系建设规划，组织各地按时完成2008年底增加的10亿元和2009年规划项目投入资金的建设任务。全面实施第三期计划生育流动服务车项目。推动贯彻落实《关于进一步加强基层人口和计划生育服务体系建设的意见（试行）》。加强对县乡计划生育服务站标准化、规范化建设的指导，研究制定县乡示范站评估标准。筹备召开全国农村计划生育服务体系建设经验交流会。（财务司、科学技术服务司按职责分工负责）

　　（二十五）研究制定前瞻性、全局性、稳定性的财政投入项目，建立人口和计划生育项目库。开展各省（区、市）落实中央《决定》提出的财政投入目标情况督查，研究制定人口和计划生育财政投入长效机制。筹备召开全国人口和计划生育财务工作会议。（财务司负责）

　　九、进一步夯实基层基础工作，建立健全基层民主管理机制

　　（二十六）密切关注各地机构改革和“三定”工作进展，搞好信息引导和沟通协调，稳定基层人口计生机构和队伍，提升人口计生公共服务网络体系建设水平。组织实施“强基提质工程”，以乡（镇、街道）、村（居）、组三级为重点，着力规范基层人口计生机构队伍的管理，提升基层人口计生工作人员的素质。（人事司负责）

　　（二十七）加快政府职能转变，增强群众参与和群众自治的能力。大力推进人口和计划生育政务公开、村务公开。推动各地认真落实《计划生育村民自治规范》,会同中国计划生育协会召开全国计划生育村民自治经验交流会。（政策法规司、办公厅、人事司按职责分工负责）

　　（二十八）充分发挥计划生育协会、人口福利基金会、人口学会、生殖健康产业协会、人口文化促进会等群团、社团和专家学者、志愿者的作用。深入开展“生育关怀行动”。加快推进流动人口基层计生协组织建设。组织和引导广大志愿者关怀关爱计划生育特殊困难家庭。支持生殖健康产业协会组织举办第五届中国生殖健康产品博览会。（办公厅、人事司、流动人口服务管理司、科学技术服务司按职责分工负责）

　　十、进一步加强人口与发展领域的国际交流与合作，不断提升负责任人口大国的良好形象

　　（二十九）筹备召开第五届亚太生殖健康大会。积极参加人口与发展领域的国际会议，参与国际事务的讨论和规则的制定。继续加强南南合作和南北对话，认真落实与南南合作伙伴组织签署的谅解备忘录，继续开展高层互访、政策对话、经验共享、人员培训和产品援助等工作。做好对外宣传工作。（办公厅、财务司、国际合作司按职责分工负责）

　　（三十）组织实施联合国人口基金第六周期、中西部地区生殖健康家庭保健服务能力建设等国际合作项目，不断拓展国际合作项目经验，促进国际项目与国内工作的有机结合。（国际合作司牵头）

　　十一、继续加强干部队伍建设，做好反腐倡廉和作风建设各项工作

　　（三十一）大力加强领导班子和干部队伍建设。稳步推进促进科学发展的干部考核评价机制试点工作。深化干部人事制度改革，完善选人用人机制，提高干部选拔任用工作水平和公信度。继续做好轮岗交流、挂职锻炼、选派干部参加学习培训等工作。推进直属联系单位改革，搞好直属联系单位岗位设置管理，支持和促进直属联系单位的发展。（人事司负责）

　　（三十二）大力推进人口计生队伍职业化建设和能力建设，做好生殖健康咨询师的宣传培训和考试试点工作，编写出版培训教材。积极推进优生优育指导师、家庭计划管理师等新职业的申报工作和计划生育专业中级职称考试工作。落实“十一五”教育培训工作规划，督促指导委直属机关培训工作。继续开展婴幼儿早期启蒙教育、独生子女社会行为教育工作。（人事司负责）

　　（三十三）认真贯彻落实中央纪委三次全会精神和国务院廉政工作会议部署，在委直属机关开展“加强党性修养、树立和弘扬良好作风”专题教育活动。深入贯彻落实《建立健全预防和惩治腐败体系2008-2010年工作规划》，推进预防和惩治腐败体系建设。落实党风廉政建设责任制，抓好反腐倡廉教育，严格执行廉洁自律各项规定，增强拒腐防变能力。加大查办案件力度。加强中央扩大内需、促进经济增长政策措施在人口计生部门落实情况的监督检查。深入开展“阳光计生”行动，开展“农民兄弟姐妹评计生”等民主评议活动，办好“12356”阳光计生服务热线，增强监督便民维权实效。筹备召开全国行风建设经验交流会，扎实推进政风行风建设。（纪检监察局、机关党委、人事司、办公厅按职责分工负责）

　　（三十四）全面加强机关建设。大力推进直属机关党建工作。组织开展纪念新中国成立60周年活动。切实改进机关作风，进一步精简会议文件，完善机关工作制度，提高机关行政效能。落实目标管理责任制，建立完善奖惩机制，加大督促检查力度。坚持实行委重点调研课题制度。深入开展文明机关创建活动。推进学习型、节约型机关建设。（机关党委、人事司、纪检监察局、办公厅按职责分工负责）　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　人口计生委办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2009年2月19日印发