浅谈法院信访档案的管理/张智涛

作者:法律资料网 时间:2024-06-30 00:10:05   浏览:8304   来源:法律资料网
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浅谈法院信访档案的管理

张智涛


  信访机关在处理人民群众来访工作中直接形成并集中存在起来的具有文字、图表、声像等真实记录。信访档案的管理是信访工作的一项重要而基础的工作,它的完整性直接关系到以事实为依据的信访工作的客观公正性。目前,国内有关的信访法规中,对信访档案的收集、整理、归档和管理等工作尚无具体的规定和明确的规范,而只是对丢失、隐匿、擅自销毁信访档案材料的事后处理明确了相应的法律责任。为此,笔者试对如何进一步规范信访档案工作进行探讨。

一、了解信访档案的特点,为信访工作全过程服务

  信访档案与信访工作息息相关,是一种专门档案,它是信访活动的真实历史记录,在国家档案中占据特殊地位。除具有一般文书档案的原始记录性、信息性、凭证性、价值性等特点外,还具有自身公正性的特点。一是信访档案是信访工作全过程的重要记录。它不仅是信访工作活动真实的历史记录,也是群众信访案件处理的重要历史资料,是信访工作有形资产的依据和证明,更是信访工作中一种无形资产的依据和证明。所以说,信访档案是信访工作管理和处理事务过程中形成的原始性、记录性、知识性、信息性的 重要信息资源。二是信访档案是信访工作全过程的详实记录。一份完整的信访档案,详实地记录了信访问题发生的时间、地点、事情的经过以及关联的人物,不仅有信访人和机关的印信,而且有主管机关的调查处理经过和结论,上级机关的批复和当事人对处理结论的态度,保留着真实的历史标记。

二、提高对信访档案工作作用的认识,为信访工作规范化建设服务

  一是信访档案工作是信访工作中一项不可缺少、不能替代、不容忽视的基础性工作。通过查阅信访档案,可使领导掌握有关的历史资料,了解信访工作规律,便于对现实问题做出正确的分析和判断,同时也为贯彻有关政策和规定、指导工作提供了历史依据和处理问题的借鉴案例。二是信访和各党政机关、社会团体和企事业单位在各个时期、各个阶段指导和开展信访活动的情况,其中既有成功的经验,又有失败的教训。充分借鉴和利用信访档案材料,关于从历史经验教训中汲取知识养料,不仅有利于当前工作的顺利开展,也有利于今后工作的统筹安排,为创造一个有利于经济社会协调发展的良好环境提供条件。三是信访档案中不仅有信访者书写的材料,而且有组织的调查处理经过和结论,对现实同类问题具有借鉴作用,对处理重信重访、越级信访、申诉信访等是不可缺少的依据。特别是在处理历史遗留信访老案时,由于机构更迭,人事变迁,仅靠大概回忆和口头介绍都无液晶于事,只有借助于信访档案处理问题,以信访档案为可靠依据,才能有效避免随意性,减少失误。只有完整齐全的信访档案,才可以变“死档案”为“活证据”,从根本上解决问题。

三、做好信访档案的归档工作,为信访工作打下良好基础

  信访档案分案件档案和文书档案两类。案件档案即信访部门对一件信访问题从接待、调查、核实、处理等全过程中形成的具有保存价值的归档案卷;文书档案则是信访部门在工作中自身形成的和上级下发的业务性文件和资料等各种文书材料的归档卷宗。一是把以纸质为载体的信访事项,通过收集、整理、加工等程序,按每件信访事项受理的编号顺序,用专门的档案装具(盒、柜)存放。每件信访档案材料的排列次序一般为:领导批示、请示、处理单、调查报告、调查过程中的有关材料、原始信访件、信封。二是对数字信访档案归档,就是对以光盘、硬盘、优秀等新型介质为载体的信访档案进行归档。应按本单位档案分类方案进行分类、整理,并拷贝至耐久好的载体上,一式三套,一套封存保管,一套异地保管,一套提供利用。电子公文形成单位必须将具有永久和长期保存价值的电子公文,制成纸质公文电子公文的存储载体一同归档,并使两者建立互联,在数字信访档案与传统信访档案之间,建立准确、可靠的标识关系,按照年度、类目进行打压缩包,拷贝至新型介质上,并贴上标签存档。这样,通过建立数字信访档案,既可以提高档案的利用效率,又可以减少借阅过程中对纸质档案的人为磨损。

四、加强信息化建设,实现信访档案信息资源共享

  一是收集电子文件。随着办公造化的普及,各信访部门都产生了大量的电子文件,将这些电子文件以虚拟全宗形式集中起来,也就成为信访档案信息化建设的一个主要途径。为此,信访档案机构必须加紧研究电子文件的接收、保管、利用的技术手段和方法,为实际工作提供理论依据。二是纸质信访档案的数字化。目前,信访档案多以纸质档案为主,为实现档案信息资源的共享,对纸质档案进行数字化势在必行。各信访档案机构应扬长避短,充分利用所藏档案信息资源的优势,优先对有特色的和利用率较高的档案进行数字化。三是构建信访档案信息数据库。信访档案信息数据库的建设主要包括以下几个方面的内容:档案案卷级目录的建设、档案文件级目录的建设、档案全宗级目录的建设、专题档案目录建设和档案全文信息数据库建设等。建立高质量的信访档案信息数据库,要保证具有较完备的档案信息资源,做好信访档案的收集和整理工作。收集整理是利用档案的先行条件,收集的目的就是为了集中统一保管,维护案件之间完整,保持历史真实面貌,以便更好地进行信息化建设。

五、加强信访档案保护工作,为社会稳定服务

  维护信访档案的完整和安全是档案管理工作的基本要求,档案管理的目的是为了提供利用,因此既不能片面强调保护档案而不考虑利用方便,同时也不能只顾一时利用方便,不考虑档案的保护,而影响档案长远利用。在实际工作中,管理利用既有矛盾又有一致性,这就要求我们档案工作者在信访档案管理上必须做到“十防”:一是防盗,要设置专用铁柜进行保管;二是防破坏,防止人为造成对档案的损坏;三是防火,及时排除一些火灾隐患;四是防水,杜绝淋湿、浸泡现象;五是防尘,灰尘和烟尘不宜太浓;六是防潮,按标准规定相对湿度在50%--60%为宜,过度潮湿可使档案形成纸砖;七是防霉变,以往档案中多使用糨糊粘补,易形成档案蛀虫;八是防鼠,定期放置鼠药以防老鼠咬伤档案;九是防虫,定期在柜子中放置樟脑球,定期喷洒虫剂,以达到杀菌作用;十是防光,强烈的紫外线可使档案褪色,纸张也会变黄发脆,损害档案寿命。




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浅谈当前监所检察存在的问题及对策

人民检察院是国家的法律监督机关,监所检察是国家法律赋予检察机关的一项重要法律监督职能,是刑事诉讼监督的一个重要组成部分,是检察机关最基本的业务之一。随着经济社会的发展和法制建设的深入,检察机关监所检察工作在发展过程中面临着一些新情况和新问题。在新的形势下,如何促进监所检察工作全面、协调发展,有力维护刑罚执行公正和在押人员合法权益,是摆在监所检察部门面前的一个重要课题。本文试就当前监所检察工作中存在的问题及其解决的对策进行探讨。
一、监所检察工作中存在的主要问题
法律赋于监所检察监督的权限大而宽。从监督程序看,监所检察监督涉及刑事诉讼的全过程,从刑事拘留到逮捕,从起诉到判决,从裁定到执行,都有监所检察监督的内容;从监督形式看,包括立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督;从监督内容看,既肩负着部分审查批捕、审查起诉和控告申诉案件的初查工作,又肩负着刑罚执行和监管改造中发生的虐待被监管人犯案、私放在押人员案、失职致使在押人员脱逃案、徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行案以及原由反贪污贿赂部门和渎职侵权检察部门负责侦查的监管场所发生的职务犯罪案件的侦查工作。而监所检察人员的配备与监所检察承担的工作量极不相适应,远远不能适应检察监督工作的需要。因此,监督起来常常会感到无从下手或流于形式,无法有效发挥监督职能。许多本应由监所检察部门开展的业务都因受到客观条件的限制而无法开展。尤其是在查办监管场所职务犯罪案件和立案监督等方面几乎是空白,监督工作存在“五难”。
  1、干警素质适应难。首先,干警的自身素质还不可能在短时间内达到完全满足履行法律监督职能的高要求。监所检察部门的工作繁杂,需要复合型人才,然而客观上,达到这一要求难度较大。其次,在配合、监督的价值取向上存在模糊认识。在实际操作中,有时过于注重配合,监督不足。为了追求良好的工作关系,导致驻所检察室的工作围着场所的工作转,实际上成了场所的一个科室,监督工作也就被束之高阁,虽然关系比较协调,但却不能发挥检察监督的作用。第三,在加大监督力度上存在畏难情绪。监所检察的主要任务都是由驻所检察室承担。驻所检察人员长期在同一监所从事检察工作,在一个监管单位工作长了,必然与监所的其他工作人员?来?熟,往往碍于各种因素,监督工作过软。有时发现问题,理应发出书面的,因怕影响关系而改为口头,应该口头的,有的就不再提了,使监督的力度不能到位,久而久之,从思想上就会对监督工作产生畏难情绪。
2、监督机制完善难。由于监督机制的不健全,在很大程度上制约了监所检察监督工作的有效开展。以纠正超期羁押工作机制为例,一起刑事案件,一般要经过侦查、公诉、审判等各个诉讼环节,在看守所的羁押期限一般从拘留到判决执行止,法律规定了各个诉讼阶段的办案所遵守的期限,同时也规定了一些特殊情况下的延长期限、重新计算诉讼期限、变更强制措施等。由于诉讼环节多,有些诉讼时限计算又比较复杂,而监所检察部门对各诉讼阶段法律文书的持有率很低。如:拘留证、逮捕证、换押证、不批准逮捕书、释放(变更强制措施)通知书、延长羁押期限等与羁押有关的法律文书,由于法律或解释没有明确的规定,以上法律文书监所检察部门均没有,要想监督,只能到监管部门或办案单位查找文书并发现违法,这需要一个过程,根本谈不上立即二字。从现行的换押制度上看,由于具体经办人责任心不强、执行不认真,换押时限不够明确,导致对超期羁押底数不清、情况不明,给掌握真实超期羁押数增加了困难。一旦出现了超期羁押,有的办案单位利用监所检察部门对案件流程不明而推诿扯皮,又不大配合调查,法律又没有赋予监所检察部门强有力的工作手段,因此,是否超期羁押有时难以认定,更无法去纠正了。
  3、监督手段到位难。目前,由于经费等多种原因,相当部分的山区看守所尚未配置监控设施,监所检察网络化动态管理软件缺乏,无法实现驻所检察日常管理网络化。对于诸多“志帐簿表”只能采取原始的手工填写,工作程序过于繁锁且流于形式。驻所检察人员实施监督只能局限于日常巡视,审查有关材料、参加所情分析会和用逐个监室检查的方式查找监管改造场所的安全隐患、发现犯罪嫌疑人的违规违法行为以及监管人员的不当做法等途径来开展,使法律监督停留在事后监督、被动监督的阶段。与监管单位的计算机联接,虽然实现了派驻检察室与监管单位共享被监管人员基本情况和信息的一种“联网”形式,但这仅限于一种静态监督,对于派驻检察室实现对监管单位的刑罚执行和监管活动的动态监督以及对羁押期限的动态监督有一定局限性,不能做到及时、准确掌握情况和发现问题。如:目前使用的看守所管理信息系统超期羁押软件设计过程中由于未考虑到公安移送检察机关审查逮捕的7天时间,造成统计出的超期羁押人数与客观情况不吻合。
4、监督程序操作难。《刑诉法》、《监狱法》、《看守所条例》等法律法规对监所检察的监督权如何行使规定的不具体,不明确,操作性差。所以,在具体操作过程中难度大、阻力大,难以有效的履行监督职能。主要体现在:其一,法律对监管活动的监督基本上没有涉及,这是我国立法中的盲点。对监管活动的监督完全取决于检察机关的内部规定,无形中降低了监督的法律地位和规格。其二,对刑罚执行机关的减刑、假释、暂予监外执行的监督方式和程序规定不力。减刑、假释、暂予监外执行的裁定与刑事裁判的本质是相同的,均决定着对被告人的实际处刑。检察机关可以对确有错误的生效裁判提出抗诉,启动再审程序。但刑事诉讼法对于减刑、假释、暂予监外执行的监督方式由抗诉改为提出纠正意见,直接影响了监督的力度和效果。其三,对二审阶段羁押期限的规定不明确,造成二审超期羁押监督难。法律规定,第二审人民法院受理上诉案件应当在一个月以内审结,至迟不得超过一个半月。这里所指的受理时间应从何时起算?若从二审法院接受案件之日起计算,那么,被告人从上诉至一审法院将案件移送二审法院之前的这段时间就是一个空档,这些空档算不算?又该如何算?如:林××对一审判决不服,于2004年12月3日提出上诉,二审法院换押证上填写的办案时间从2004年12月27日起,上诉时间与二审法院的受案时间相差了20几天,由于法院规定不明确,检察机关只能凭换押证上的时间对其诉讼时限进行监督。其四,法律在赋予检察机关以法律监督权时并没有规定监督对象不接受监督时如何处理,以致在实践中法律监督权的行使是否产生效果,在很大程度上依赖于监督对象对法律监督的尊重程度。监督权威没有法律保障,难以实现。
5、检务保障落实难。检察机关开展法律监督工作,行使检察权需要物质、资金的保障,以解决办案经费、人员待遇问题。目前的检察机关经费管理模式是由各检察机关所在地方财政承担,由于地方财政经费困难,检察机关的经费自然也就很难保障,装备设施跟不上形势发展的需要,办案经费、干警福利较差,是目前山区检察院普遍存在的问题。按照高检院规定的一、级驻所检察室的达标要求,要想配备摄像机、汽车、移动电话等装备,就山区检察院的条件看,目前是无法达到,也就难以实现办公自动化。驻所检察人员的生活补贴和特殊岗位津贴也无法按要求每人每月120元落实。
二、加强监所检察工作的几点思路
1、加强业务学习,提高监督水平。
监所检察人员在刑事司法活动中要牢固树立实体法和程序法并重、打击犯罪和保障人权并重的刑事诉讼观念。要从思想上高度重视监所检察监督这项工作,加强对法律、检察实务的学习,随时掌握日常工作中经常遇到的法律、法规、政策精神;要加强对办案业务和应用计算机网络技术能力的培养,提高自身的办案能力和应用技术的技能。此外,还要培养独立处理问题的工作能力,着重在敢于监督、善于监督、依法监督、准确监督、勤于监督等五个方面下功夫。正确处理好监督与配合的关系,坚持分工负责、互相制约的原则,做到监督到位而不越位,形成在监督中配合、在配合中监督的良好机制;处理好执法活动监督与查处职务犯罪案件的关系,要结合执法监督工作注意发现、收集案件线索,通过查处案件发现监管活动中深层次的问题;处理好预防犯罪与纠正违法的关系,坚持以预防犯罪为主的原则。通过在干中学,在学中干,使自己的工作能力在实践中迅速提高。
2、健全监督机制,规范执法行为。
驻所检察要积极探索、推行以办案流程、质量考评、能绩管理、业务机制、执法监督为重点内容的全方位、规范化的监所检察工作机制。一要建立岗位责任制和目标管理责任制,结合工作实际,制定和完善驻所检察制度;安全检察制度;换押制度;对监管、生产、教育活动检察制度;对在押人员死亡检察制度;备案审查、重大事故报告制度;立案监督制度;办案制度;及时投劳检察制度;留所服刑检察制度;收押、释放、变更强制措施检察制度;检察人员约谈、接待制度;检务公开制度;监所检察网络化管理制度等。二要建立预防和纠正超期羁押的长效工作机制。通过实行换押证制度、羁押期限告知制度、羁押期限跟踪制度、羁押期限届满提示催办制度、计算机联网预警制度、发纠正违法通知书、向权力机关、政法委报告制度、超期羁押投诉制度、超期羁押责任追究制度等,把对超期羁押问题的监督落到实处,切实预防和及时纠正超期羁押。三要建立健全派驻检察人员列席呈报减刑、假释、暂予监外执行会议制度,加强对罪犯减刑的事前监督,检察机关应提前介入减刑活动,并赋予罪犯以“知情权”,努力使减刑工作更加透明化,以保证减刑制度的正确实施。四要建立健全派驻监所检察干部定期轮岗交流制度,防止派驻检察人员被“同化”。同时,为了防止监所检察人员不认真履行职责,必须建立相应的监督责任制,使监所检察人员认真履行职责,不辱使命。这种责任制的内容应当包括:监所检察人员承担法律监督的职责和工作程序、为履行职责而享有的权利、不履行职责造成严重后果的责任形式、责任追究的主体和程序,只有建立相应的责任制,才能确保责、权相统一,使监督工作真正落到实处。
3、加大监督力度,强化监督效果。
首先,要把握监督重心,以点带面开展工作。要把工作的重心始终放在刑罚执行监督上,坚决防止"前门进,后门出",突出抓好违法减刑、假释、保外就医的监督和监管活动的监督。要做到这一点,就要求每名驻所检察干警头脑必须清楚,各项工作都紧紧围绕工作的重心来开展,切实抓好:加强对在押人员羁押期限的检察监督,坚决纠正办案中的超期羁押问题;加强减刑、假释、保外就医、留所服刑的监督,严格审查;在纠正监管场所违法的同时,注意发现和查处隐藏在各种违法问题后面的监管干警职务犯罪案件;认真研究如何加强对监外罪犯的监督管理,防止监外罪犯脱管失控。其次,要拓宽监督渠道,以办案促监督。实现监所检察工作新的更大的发展,必须把办案工作摆上更加突出的位置,加大办案力度,在查办大案要案和新型犯罪案件方面有新的突破。但由于属监所检察部门管辖案件主体的特定性,再加上知情人出于各种因素不敢、不愿、不想举报犯罪嫌疑人,因而此类线索较少,这就需要我们拓宽线索来源。具体可通过加大检务公开力度、开展法制宣传活动、个别谈心等形式,让在押人员了解他(她)们的合法权益。懂得什么样的问题可以通过什么途径反映;也可以通过监听亲情电话,旁听家属接见的谈话等形式了解情况;还可以通过向在押人员家属发征求意见信和参与监管场所的执法执纪大检查等发现问题;对于个别重点人员,还可以在其被释放后进行回访来了解等渠道。第三,要更新监督方式,增加监督的科技含量。要在驻所检察室运行体现监所检察业务特点的网络化动态管理软件,并与看守所总监控室的监控系统联网,以计算机网络技术代替监所检察传统的工作方式和获取、交流、处理信息的手段。实现监所检察对刑罚执行、监管活动的监督和羁押期限的监督数据化、信息化、网络化,。进而实现从结果监督向过程监督、事后监督向事前监督、静态监督向动态监督、监管单位被动服从监督向主动接受监督的转变。
4、完善相关立法,增强监督权威。
要修改制定《看守所检察工作细则》等规范性文件,完善监督程序,规范监督方式;在完善刑罚执行监督的有关立法中,应将一些弹性监督条款改为刚性规范,制定一部统一的、能够协调不同执行机关关系的、能够有力保证执行公正和高效率的刑事执行法律规范;应明确检察建议和纠正违法通知书在检察监督中的法律强制力,对监督权如何具体行使以及对拒不接受检察机关监督的行为如何制裁法律应作出明确的规定,真正提高监督的效益和质量;要从优化监所检察执法环境的角度,积极制定有关规定,使监所检察部门能及时拥有相关法律文书,掌握监督依据,减少违法现象的发生。
5、落实检务保障,确保监督到位。
首先,应当将那些业务水平较高,政策观念强,有组织协调能力,讲究工作方法,有奉献精神、年富力强的同志充实到监所检察部门,为做好监所检察工作,特别是驻所检察工作打下坚实的基础。其次,要增加投入,在驻所检察室设立一专门的设备、仪器控制室,把有关的电脑、监控设备全部安装在该室内,实行专人负责、专人管理,实现足不出户就可以对监管场所的“三大现场”实行实时、立体监控;此外,可由省检察院和财政厅联合下文,明确规定驻所人员的生活补贴和健康补贴的最低金额和最高金额,并由地方财政支付,以便更好的落实驻所人员的生活补贴和健康补贴。

大田县人民检察院:魏 洁




监督散论

徐 琳 徐 瑛

内容提要
随着社会的发展,监督的作用和重要性越来越大,社会对监督的要求越来越高。本文对监督这一事物作了一定的研究探讨,提出了一些概念和方法,目的在于引起人们的重视和关注,使之能得到进一步的研究探讨从而形成一个完善的理论体系。

关键词:监督 管理 机制


目 录

一, 监督概论
二, 监督的方式种类
三, 监督实施的三个阶段
四, 监督的几个基本手段
五, 现代监督的特点
六, 监督机制
七, 政府机构的制度完善问题
八, 监督机制的配套措施
九, 举报制度
十, 案例分析
十一, 结束语


一,监督概论
监督是一门科学,它是管理科学中的一个分支。监督是管理系统中的一个子系统,管理应该是包括监督的。但通常人们所说的管理,主要是指“指挥”、“调配”、“安排”、“计划”、 “规划”等,而往往忽略了监督。这是导致目前监督理论和方法相对落后的一个主要原因。而监督被忽略的原因,有这样几种情况:一是没有认识、意识到监督问题从而遗漏了。二是没有认识到监督的重要性而有意识地放弃了;三是虽然认识、意识到了监督的重要性,但由于能力、水平局限,不懂得建立科学有效的监督系统、不懂得较好地开展监督工作从而不得不使之荒废了,四是有的管理者害怕监督不当造成不利影响因而不敢搞监督;五是一些管理者本身是排斥监督的,不想建立监督系统,害怕引火烧身、搬起石头砸自己的脚,抱着“浑水好摸鱼”的想法。
监督虽然是属于管理中的一个内容,但它的实施者不一定是管理者本身,管理者只是建立一个监督系统,让这个系统来发挥作用。所以,当说到管理者的管理工作的时候,有时确实并不包括监督。

人类以社会的形式生存,就必然要有社会契约——即制度、法律。制度、法律的遵守、执行不能单靠人们的自觉,因此就需要有人来监督。政府本身就是监督民众的机构。但是,政府是否会公正平等地执行制度、法律呢?政府也是由一个个的人组成的,这些人也是来自于社会民众。既然民众中的一些人可能违反制度、法律,那么政府中的人也就可能违反制度、法律。因此,对政府工作人员也同样要监督。
不论什么样的社会制度,个人利益都总是有的,只不过或多或少罢了。既然存在个人利益,也就自然会有私心存在。姑且不去深究是否有绝对无私的人存在,至少,绝大多数人都有私心这应是毫无疑问的,区别也只是在于私心的程度多少以及满足私心的手段方式。当然,一个人私心的多少以及满足私心的手段方式是会随着情况的变化而变化的。
既然绝大多数人是有私心的,那么政府机构及国有企业的工作人员有私心也就不足为奇。当然,私心如果不损害到公众、他人的利益倒也无妨。君子爱财,取之有道则无可厚非。但谁能担保在政府机构或国有企业的中工作的所有工作人员都不会因私心而违法犯罪呢?
在私有化程度高一点的社会,必然会有贫富不均的现象,这是导致贪污受贿、以权谋私等犯罪行为的主要原因,当然也有一些人是贪心不足,尽管并不贫穷,也会为了追求更大的财富而去贪污受贿、以权谋私。
贪污受贿、以权谋私等现象不仅仅存在于政府机构或国有企业中,私营企业中也存在,那同样也是属于犯罪行为。尤其是在政府机构中,贪污受贿、以权谋私不仅肯定会损害公众、他人的利益的,而且往往造成的损失是巨大的,影响极坏。因此,防止政府工作人员的贪污受贿、以权谋私更为重要。当然,贪污受贿、以权谋私这种现象,不论在哪里,防治的办法基本上是一样的。因此,进行这方面的探讨,是对整个社会各方面都有重大意义的。
监督的目的不仅仅只是为了防止和追究违反制度、法律等犯罪行为,其最终目的是督促人们尽到自己的责任、义务。因此,其更积极的意义在于,一旦人们认识到所建立的监督机制的效用,则会主动自觉地履行好自己的责任、义务。

监督分为“监”和“督”,“监”是指监视、检查;“督”是指督促,即敦促对方按照规定的要求去做。“监”是手段,“督”是目的。但“监督”的关键是在于“监”,如果没有“监”,就不知道对方做了没有,做得好不好,又怎么能有效地“督促”呢?
人们通常所说的“监督”其实是可以分为两种情况的,一种是既“监”又“督”,一种是只“监”不“督”。一些监督机构、监督人员只监视、检查看有没有违反规定,而并不督促被监督对象去做什么。这一方面是因为,有些事究竟该不该做、怎么做、应该何时做,这些都很难说得清,你去督促的话弄不好会有“干涉内政”、影响工作之嫌疑。另一方面,有些监督的“监”和“督”是由不同的人或机构来实行的,负责“监”的人或机构并没有被授予“督”的职权。尤其在一个高度发达的社会,对于那些在关键职位上任职的人,往往是不进行督促的,这也有两种情况:一种是,由于这个职位对人的业务水平要求很高,如果该做的他没有做或没有做好,说明他不称职,没有这个能力,再怎么督促也没有多大用,不如换掉他;另一种是,由于这个职位对人的职业道德要求很高,即使表面上他的工作干得很好,很有成绩,但他做了一些越轨的事,那么也只能挥刀斩马谡,毕竟不是没有他就不行,一个发达的社会既是人才济济的,也是足够民主的,善于发挥组织集体作用的,个人的作用并不是那么不可替代。即使换一个能力可能比他稍差一点的,只要道德水平比他好,总的效果也会要好得多。
只“监”不“督”这种监督的对象不是从事简单的体力劳动,或工作内容不是那么明确、具体。只“监”不“督”按说就不应该称之为“监督”,但事实上人们并没有如此严格地区别,仍然也称之为“监督”。 况且,有些只“监”不“督”的行为可能多多少少隐含着“督”的作用。至少,杀一儆百也是一种督促。
从技术角度来说,在实行上,通常是“督”比“监”要简单得多。了解真相是一件比较难的事,正因为这样,才会有不少人会做越轨的事。一旦了解了真相,督促就较为容易,只需下达简单的指令或作出处理。
因此,“监督”的关键是“监”。本文重点讨论、研究的主要是针对“监”,本文有些地方使用的“监督”一词其实是仅指“监视”、“检查”。

原始的监督应该是从人类社会产生阶级以来就有了。有了阶级,就必然有统治者和被统治者、占有者和被占有者或雇佣者和被雇佣者。一方或出于自愿(自愿不一定是情愿,他可能是不得已而这样的)或由于被迫而按另一方的要求做事(或称之为提供服务)。作为接受服务的一方,对于做事的一方总是会有不信任的心理,这一方面是因为他们认为,人绝大多数都是自私的,总会有偷懒或者为自己谋取私利、甚至损害他(接受服务方)的利益的行为。另一方面,被服务方担心做事人所做的事没有达到他们的标准。于是,就有了对做事人的监督。
早期的监督是简单监督。简单监督有两层含义,一层含义是指其监督对象是从事简单劳动者,另一层含义是指其监督方法、手段的简单,例如旁站、巡查。一般来说,对从事简单劳动者的监督,所采用的监督方法、手段也往往是简单的,而且是既“监”又“督”。 简单的监督基本上是显形监督,总是有一种对被监督对象不信任、置之被动的感觉,令人不自在,会使人产生一种抵触情绪,对工作积极性有一定的打击,对工作有一定阻碍,况且实施监督的具体的人也很难保证能尽职尽责,尤其是在受到被监督者的利诱的情况下。与被监督者太近就会发生行贿受贿这样的事情。
而先进的监督方法、手段是隐形监督或半隐形监督,表面上看似乎没有监督,因而对被监督者没有心理压力和行为阻碍。同时,由于监督者与被监督者有一定的距离或隔阂,监督者对被监督者不甚了解,不敢冒然行贿,或者不知道向谁行贿。此外,象公开监督的方式,人人都是监督者,不可能个个都去贿赂,而且由于监督者众多,发现问题的几率很大,这个发现不了,那个可能就发现了,于是被监督者就不得不循规蹈矩地做。
随着社会的发展,人们的工作内容越来越复杂,工作方法越来越多样化,对工作效率的要求越来越高,仅仅靠简单的监督,往往既起不到有效的作用,又浪费人力、工作效率低,甚至会对被监督者的正常工作造成不利影响,适应不了社会发展的需要。要提高监督的效能,就必须采取先进的监督方法、手段,并且是多种方法、手段并用。当然,旁站式的简单监督在某些情况下也还是必不可少的。而且,旁站监督只是形式、手段上简单,但并不等于监督的内容简单,也并不一定是随便什么人都可以干得了,那些专业强性的工作,外行人即使站在旁边看也看不出门道。
监督虽然是随着阶级社会的产生而诞生的,但从此以后就永远都不会也不应该消失、废弃。不论今后是否有阶级(即使没有阶级,阶层也还是会长期存在的,即使阶层的差别不大,个人利益也总是会有的,因为很多东西是不可能人均一份的),人类只要以社会的方式生存,就必然有社会分工、有社会契约,就必然需要监督。
有人可能会认为,到了共产主义社会或者其他什么高级社会,人们的思想觉悟都很高了,就不需要监督了。这是一种盲目乐观的态度,是不利于社会的发展和稳定的(即使是共产主义社会或其他什么高级社会也还是要继续发展的,社会发展是没有止境的)。人的思想觉悟是不可能百分之百地判定准确的,即使是在一个高度文明的社会,也只能说人们的思想觉悟总体上达到了一个很高的水平,但具体到某一个人,是很难完全准确地判定其思想觉悟程度的,谁能保证某一个具体的人就一定不会违反社会契约、侵害社会或他人的利益?何况,人类是不断地更新换代的,对下一代的培养教育,即使是采用最科学、合理的教育方法,也难以保证对每一个人的培养教育都能够象机器生产的产品那样全部都相差甚微。只要有一个不遵守法规的人,就可能对社会造成很大的破坏,尤其是在一个没有监督方法、手段没有监督意识的社会里。所以,监督是永远需要的。
因此,社会文明的发展进步,并不仅仅是在于人们的思想境界、道德水平的提高,更主要的是反映在监督方法、手段的进步上面。先进的监督方法、手段,不仅能够提高监督的效能,更能促进人们的思想意识的提高并使之保持稳定。
当人类社会的监督方法、手段足够先进、监督体制很健全的时候,那些有可能违法犯罪的人都明白到违法犯罪的事不可能做成功或者做了后肯定会被马上发现并受到严厉制裁,那么他就不会去做,就不得不循规蹈矩。这样,就形成了一种“人们的思想境界和道德水平很高”的表象。我们之所以称之为表象,乃是不排除有些人会有违法犯罪的想法,只不过没有做、不敢做而已。尽管那只是表象,但其实它是较为稳固的,因为它是靠监督体制、方法、手段来保证的。只要这种监督体制、方法、手段一直都在发挥作用,一直都令他感觉到“不可能做成、做了肯定会被马上发现并受到严厉制裁”, 他就不得不继续维持着这种高尚的表象。(如果越轨的事能够做得到,做了后不一定会被发现甚至很难发现或者难以及时发现,或者发现了也不会受到严厉制裁,那么那些表面高尚的人也可能背地里干着不可见人的勾当。)这种不得已而维持的表象,久而久之就会导致人们形成一种习惯、自觉。同时,由于人格上的需要,人们为了表明自己并非被动地这样做,必然会为自己寻找一种合理的解释,即寻求一种理论上的说法来表明自己是自觉这么做的,而不是象一个听话的动物那样,或者象一个奴隶那样完全是被迫才那样做。(他们与奴隶的本质上的区别就是:他们具有人格上的尊严和更多的行为上的自由。选择这份工作是他们自愿的,如果他们不接受这些‘苛刻的’条件,他们可以不干这份工作,干其他事也可以维持一个不算差的生活,而干这份工作则可以相对好一些。)尽管这实际上是一种被动而形成的理论,但毕竟你不能说一个具体的人他就是不得已而持这种理论,他可以说我原本就是这样的观念,从而保持了个人的人格尊严。而且,这种理论在事实的映衬下,会更深地影响着下一代。这正如下围棋一样,很多下法都是不正确的,但当没有对策对付某种下法的时候,它就能够赢,于是很多人都会走这样的下法。当有对策对付这种下法的时候,人们就不再走这样的下法。当所有错误的下法都有办法对付的时候,人们就只有选择那些稳妥的下法,那些稳妥的下法就成为一种定式,并且这种定式被上升到理论。