关于对环保总局连坐制度合法性的质疑/刘军

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 04:44:49   浏览:9240   来源:法律资料网
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关于对环保总局连坐制度合法性的质疑

协力律师事务所上海总部 刘军 律师

10月18日,国家环保总局称:东方金铅未批先建并在环保设施未完善的情况下擅自投入试生产,严重违反了《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的相关规定,危害了群众的身体健康,建议地方政府对该企业依法严肃处理。在整改期间,国家环保总局对焦作市辖区内各类新建项目暂缓审批。
“这是一种‘连坐’制度”,环保系统人士评价说,这才是环保总局的杀手锏——必须要强力介入地方政府的经济项目立项和运行环节,触动它们的核心利益,才有可能使环保工作获得地方政府的高度重视。
而在全面暂缓焦作新项目审批之前,环保总局只在去年整顿违规电厂过程中,实施过类似政策。
该局新闻发言人潘岳当时表示,环保总局拟推出环保违规连坐制,即一旦发现下属单位企业出现违法违规电站项目,或者未及时补办违法违规项目环境影响评价审批报告,则违规企业单位及其上级集团公司(母公司)所申报的电站项目将一律不被受理。
随着东方金铅案发,这项“违规连坐”制度已经开始扩展至地方政府领域。
“环保部门将坚决贯彻执行《环境影响评价法》,切实加大环境执法力度,严肃查处各类危害环境安全的地方保护主义行为。”环保总局有关官员强调。

本律师认为环保总局的连坐制度缺乏法律依据,其合法性有待探讨。环保总局的连坐是指受东方金铅案的影响,环保总局对焦作市辖区内各类新建项目暂缓审批,其目的无非是对焦作市不严格按照环保有关法规对建设项目审批的一个惩罚。可谓用心良苦。但其他需要环保审批的项目与东方铅案并没有法律上的因果关系,焦作市其他企业的建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表只要符合审批形式程序要求且材料齐备的,主管的环保局就应该进行审批,并对满足环保法的要求项目予以批准。环保总局暂缓审批的做法严重违反行政许可法,属于行政不作为。有关企业如向环保局提交环保审批申请,环保局以暂缓审批为由拒绝审批无疑构成行政不作为。有关企业可以采取行政复议或进行行政诉讼,要求环保局依法审批。
由于环境执法一度流于形式,环保法律法规也一度成为一纸空文,现在循环经济成为经济发展的新主张,加强环境执法遂成为必然趋势。但真理向前迈进一步就成了谬误。遗憾的是中国某些政府部门总喜欢非左即右,“严打”时顶多判三年的可能判五年八年;“严打”过后至少判五年八年可能反而判了三年。环保审批不严格时,未经审批就可以上马;环保审批严格时,应该审批的反而暂缓审批。不知这是否也可以算得上中国特色之一。

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中国人民建设银行北京市分行《关于认真执行〈北京市房地产抵押管理办法〉中我行应注意的几个问题的通知》

中国人民建设银行北京市分行


中国人民建设银行北京市分行《关于认真执行〈北京市房地产抵押管理办法〉中我行应注意的几个问题的通知》
中国人民建设银行北京市分行



各支行、分行各有关所属:
为更好执行北京市人民政府发布的《北京市房地产抵押管理办法》,积极稳妥地开展房地产抵押贷款业务,我行各分支机构应与市区县房地产管理部门密切配合做好这项工作。由于法律法规的建设和实际操作运行中的衔接配套还有一个不断补充完善的过程,现将我们已经收到的市房地
产管理局的京房产籍字(1994)第239号、357号,京房法制字(1994)第412号文,及〈公告〉和一些附件,先转发各行以利操作,并补充通知如下:
1.我行贷款凡涉及房地产抵押事项,从贷款安全和法律效力角度考虑,应到房地产管理局办理登记。
2.办理房产登记抵押须与土地使用权抵押登记配套,以构成完整的抵押要件。
3.办理抵押事项的范围,不得超越市政府和房地产管理局文件的规定。
以集体所有土地或在集体所有土地上的房屋设定抵押的,房地产管理局不办理抵押登记。
4.以期得权益房屋设定抵押的,其涉及法律关系较复杂,且其过程须进行若干技术处理(例如,抵押之外另加担保等其它手续),注意范围和步骤:
(1)属于以自用、出租之用和无外销许可证的情况,不接受抵押。
(2)在建工程不宜作为抵押。办理大宗以期得权房屋设定抵押的,应征求上级业务部门的意见,并做好各个环节的工作。
(3)以期得权益房屋设定抵押的购房者,须先经房地产管理局市场处对“商品房预售契约”进行预约登记后,转产权产籍管理处办理“预售契约”的抵押登记。
对房地产开发公司签定贷款合同之前,要求其获得房地产管理局市场处发给的房屋外销许可证,同样亦须办理“预售契约”的抵押登记,并对其预售商品房过程加以控制。增加附加条款,注明“必须每预售10户向银行报送一次情况,在房地产管理局办好预售和抵押登记”,以把握发
展商还贷能力,并配合房地产管理部门保护中小房地产商和购房者的利益。
待房屋竣工验收合格后,由房地产开发公司正式办理国有土地使用证和房屋所有权证,房地产管理局将在权证上面注记房地产抵押情况,未经抵押权人同意不能再行抵押、转移。房地产管理局向抵押权人(银行)颁发《他项权利执照》,作为银行取得合法房地产抵押权的证明。
5.以拟建的外销商品房作抵押的,应在市规划部门批准的规划范围之内。
银行不得接受即将拆迁的房产或国家将要征用的土地使用权抵押。
6.办理抵押贷款的文件应包括下列材料:
(1)抵押贷款合同。
(2)土地使用权出让或转让证书。
(3)抵押当事人身份证明、法人资格证明。
(4)《国有土地使用证》和《房屋所有权证》,共有房屋的须提交《房屋共有权执照》和其它共有人同意抵押的证明。
(5)以期得权益的房屋作抵押的,须提交经房地产管理局登记后的预售房屋合同之复印件。
(6)上级机关批准其抵押的证明;合资或股份制企业董事会授权书。
(7)外商投资企业批准证明书复印件。
(8)有权部门认可、符合市场水准的房地产评估报告。
(9)抵押房地产保险单上注明受益人的,可办理“批单”变更为银行。
(10)出租房屋作抵押的提交有租赁期限的《房屋租赁契约》复印件。
7.抵押贷款合同生效后,银行应妥善保存所有合同附件,并在合同中约定银行有权检查抵押房地产的实际状况。
8.抵押房地产的处分应根据贷款合同执行情况、市政府规定的处置方式、程序内容进行。
9.借款担保人以其房地产作抵押的亦应按照上述办法办理。
10.抵押贷款合同执行完毕后,当事人应按规定期限到房地产管理局办理注销抵押登记手续。
11.房地产抵押登记手续,各行应在抵押房地产所在地房地产管理局办理;涉外房地产抵押、军队以其房地产进行抵押的、购买人以其购买的外销商品房预售契约进行抵押的,应在市房地产管理局办理。
12.办理房地产抵押贷款应提交各行负责人任命书,负责人变动应及时与法规办联系,以便协调。
以上各点望认真参照有关文件精神做好工作,执行中有什么问题,宜及时向分行反映。



1994年12月28日

作者:湖北省宜昌市西陵区人民法院向建军
论文题要:

本文立足于法学理论与审判实践相结合,总结了笔者多年审理劳动、社会保障行政案件的实践经验,对劳动、社会保障行政案件主要类型及产生行政争议原因进行了分析,提出现行裁判方式审理劳动、社会保障行政案件存在的问题,论述了对劳动、社会保障行政案件建立调解制度,化解社会矛盾的必要性和可行性。本文对调解的具体操作办法作了较为祥细的分析,此文对法院审理劳动、社会保障行政案件,化解行政争议有一定的参考价值。








关键词: 调解行政争议 化解社会矛盾
构建社会主义和谐社会,建设社会主义法制国家是我们国家的重要战略目标。今年中央政法委又确定了三项重点工作,其中之一即为推进社会矛盾化解,当前劳动、社会保障行政争议成为行政案件中增长幅度最快、涉及范围最广、社会关注面多的案件类型。法律的相对稳定性和滞后性决定了法律对社会关系调整一般总落后于社会实践,需要司法实践予以弥补。司法实践证明审理劳动、社会保障行政行案件,必须寻求化解行政争议渠道。,笔者认为法官应该积极参与社会管理创新,建立科学的劳动、社会保障行政行案件调解制度,以化解社会矛盾的,构建和谐社会。下面笔者就怎样对劳动、社会保障行政争议进行调解,谈谈一孔之见
一、我国劳动、社会保障行政案件主要类型及产生行政争议原因分析
劳动、社会保障是劳动和社会保障行政管理的简称 。劳动、社会保障行政行为是指人力资源和社会保障局 等部门行使行政职权所作出的能够产生行政法律效果的行为。劳动、社会保障行政行为的概念包括以下几层涵义,同时也是认定是否为劳动、社会保障行政行为的要件: (1)是指人社局等部门所为的行为。包括行政机关和法律、法规授权的组织所作的行为。劳动保障部门是国家统一管理劳动工作的行政机关,也是当然的对劳动法监督检查行政机关,对所辖区的各企业、个体工商户等贯彻执行劳动法的情况进行监督检查的机构,《劳动法》第九条规定:国务院劳动行政部门主管全国劳动工作。县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。(2)是人社局等部门行使行政职权,进行劳动,社会保障行政管理的行为。 (3)是人社局等部门实施的能够产生行政法律效果的行为。劳动保障部门作出一个行为如果不能同时具备上述三个要件就不是劳动、社会保障行政行为,也就不具有行政法上的效力,不能成为行政复议、行政诉讼和行政赔偿的对象。如劳动保障部门作出的行政指导行为、行政调解行为,因不具备第三个要件,即不是劳动、社会保障行政行为。有一点需要特别注意,行政事实行为、特别是行政事实侵权行为,根据最高人民法院的司法解释,可以成为行政诉讼和行政赔偿的对象,同理,劳动、社会保障行政事实行为、特别是劳动、社会保障事实侵权行为也可以成为行政诉讼和行政赔偿的对象。
劳动、社会保障行政行为的特征。(1)是执行法律(主要是劳动法)的行为。(2)具有一定的裁量性。(3)具有单方意志性,不必与行政相对人协商或征得其同意,劳动保障部门可依法自主作出。(4)是以国家强制力为保障实施的,带有强制性。(5)劳动、社会保障行政行为的内容:赋予权益和剥夺权益;科处义务或免除义务;确认法律事实与法律地位。
我国行政诉讼受案范围也仅限于外部的、具体的、涉及人身权、财产权及与人身权、财产权有关的单方性的行政行为,劳动、社会保障类行政案件受案范围也不例外。目前对什么是劳动、社会保障类行政案件还没有一个准确的定义,笔者认为它是指行政管理相对人认为,人社局等行政机关(或法律、法规授权的组织)、行政机关工作人员在行使劳动管理职权、执行劳动法(广义)、监督检查他人执行劳动法过程中,违法作为或不作为侵犯行政相对人人身权、财产权及与人身权、财产权有关的其它权利,向法院提起行政诉讼的一类案件。
1、劳动、社会保障类行政案件主要类型
根据笔者所在基层法院审理劳动、社会保障行政案件实践情况,目前劳动、社会保障类行政案件主要类型有:(1)劳动、社会保障行政确认。此类案件主要是工伤行政确认,居劳动、社会保障类案件首位;(2)劳动、社会保障行政核定。此类案件主要为行政管理相对人不服劳动保障经办机构核定劳动保险金具体行政行为而提起的行政诉讼;(3) 劳动、社会保障行政发放。此类案件主要是行政管理相对人认为劳动保障部门不按政策发放或不按时、不按规定的数额发放社会保险金引起的诉讼,即诉劳动保障部门不履行发放社会保险金法定职责;(4)劳动、社会保障行政审批。目前诉劳动保障部门不履行办理退休审批手续法定职责案件较多,因退休分为达到法定年龄正常退休、特殊工种提前退休、因病提前退休等,目前审理的此类案件主要是诉劳动保障部门不履行办理退休审批手续法定职责;(5)劳动、社会保障行政许可。根据有关法律规定,从事某些职业必须在劳动保障部门办理行政许可证,当事人或利害关系人认为劳动保障部门违法办理行政许可证、不办理行政许可证均会产生行政争议。(6)劳动、社会保障行政(处理)处罚。该类案件主要表现为不服劳动保障部门行政(处理)处罚决定之诉,或诉劳动保障部门不履行行政(处理)处罚法定职责;(7)劳动、社会保障行政监督。对《劳动法》执行情况的监督检查是劳动保障部门的法定职责,违法作为,或不作为,令行政管理相对人不服,都将产生行政争议;(8)劳动、社会保障行政受理。此类案件在行政主要是依法应该由行政管理相对人申请,劳动保障部门作出劳动,社会保障行政行为的情况,当劳动保障部门收到申请后,经审查认为不符合法律规定的受理条件,作出不予受理决定,当事人不服引起行政争议;(9)劳动、社会保障行政复议。此类案件是因行政管理相对人不服劳动,保障具体行政行为,申请复议,复议机关改变原具体行政行为,以复议机关为被告的一类诉讼案件,例,行政管理相对人,对劳动保障部门作出工伤认定决定不服,前置程序是向本级人民政府或上一级劳动保障部门申请复议,如果复议结果改变了原具体行政行为,行政管理相对人对本级人民政府或上一级劳动保障部门复议决定不服,产生行政争议提起诉讼,行政复议决定就成了被诉具体行政行为,这就产生了劳动、社会保障行政复议行政案件;(10)劳动、社会保障行政撤销。劳动保障部门撤销自已作出具体行政行为撤销,行政管理相对人或利害关系人,认为撤销决定侵犯其合法权益,产生行政争议,向人民法院提起诉讼,这就产生了劳动、社会保障行政撤销行政案件。
2、劳动、社会保障行政争议主要原因分析
对行政争议而言,有的是因个别行政机关或工作人员依法行政理念不到位,程序不够规范造成的,但产生劳动、社会保障行政争议的主要原因不是行政机关的过错,是行政机关无能为力的,其主要原因有:(1)一是劳动、社会保障行政行为一般是因劳动保障部门为解决行政管理相对人之间的纠纷,依一方申请或投诉作出的“居间裁判”。例在工伤行政确认中,当劳动者与用人单位对是否应该认定为工伤产生分歧时,一方向劳动保障部门提出申请,劳动保障部门实际处“居间裁判”地位,作出工伤认定,工伤无论认定与否,总有一方不服,从而产生行政争议。又例,《劳动合同法》实施以来,各地方均存在用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的情况,在劳动者举报投诉后,劳动保障部门进行立案查处或不进行立案查处,用人单位或劳动者不服即产生行政争议。(2)行政管理相对人因利益趋动,产生行政争议。例笔者所在西陵法院审理工伤确认案,用人单位提起行政诉讼的基本是(仅一件例外,是因认定工伤与否对劳动保险缴纳年限有区别)劳动者没有参保(工伤保险)的情况。工伤保险和养老、医疗、失业基本社会保险不同,其还不属社会强制保险。一些城镇的用人单位还没有给劳动者缴纳工伤保险费,在此情况下,如果劳动保障部门确认劳动者为工伤,则工伤待遇由用人单位给付,此时用人单位往往以原告资格提起行政诉讼。(3)作出劳动、保障行政行为的依据大多是抽象粗线条的规定,可操作性不强,有的还是依据几十年前劳动部的规范性文件,易引起行政争议。例劳动、社会保障行政审批行政行为,有关对职工的年龄认定依据易产生行政争议。行政管理相对人认为职工出生时间的认定应该以居民身份证为准,居民身份证的年龄达到退休年龄,劳动部门就应该为其办理办理退休审批手续。而劳动部门对职工出生时间的认定,是根据劳社部发(1999)8号文第二条第(二)项规定,采取的是实行居民身份证与职工档案相结合的办法,故当职工居民身份证与职工档案记载的出生时间确实不一致时,即产生行政争议。这需要法律、法规来进一步规范。
二、劳动、社会保障行政案件的合法性审查及现行裁判方式存在的问题分析
现行法律规定,法院对劳动、社会保障行政行为进行合法性审查,即看劳动、社会保障行政行为认定事实的主要证据是否确实、充分,适用法律、法规是否正确,是否符合行政程序,有无超越职权、滥用职权等方面的问题构成。劳动社会保障部门在作出具体行政行为时必须做到主体适格,事实清楚,证据确凿,程序合法,适用法律、法规正确。
1、怎样对劳动、社会保障行政行为进行合法性审查
人民法院主要从以下四个方面审查劳动,社会保障行政行为的合法性。 (1)权限审查。审查作出劳动、社会保障行政行为的机关是否有作出劳动、社会保障行政行为的法定职权,即对其是否存在超越职权进行审查。(2)程序审查。即审查作出劳动,社会保障行政行为程序是否合法。法定行政程序就是已被法律规范形式所确认和规范了的行政管理方式、步骤、顺序和时限。行政程序的主要制度有告之、回避、职能分离、听取当事人陈述和申辩、听证、说明理由、行政救济等。不同的劳动,社会保障行政行为,有不同的程序规定,其程序较为复杂的为劳动、社会保障行政(处理)处罚程序。(3)证据审查。即审查作出劳动、社会保障行政行为事实证据是否确实、充分。关于法定职权、程序、事实这几个方面是否合法均存在一个有无证据证实的问题。笔者在这谈到的主要是具体行政行为认定事实的证据。(4)适法审查。即审查作出劳动、社会保障行政行为适用法律、法规是否正确。适用法律和认定的事实是不可分割的,关于当事人对适用法律是否准确的争议,主要有两种情况:一是当事人对劳动,社会保障行政行为认定的事实有争议,对适用法律存在争议;二是当事人对劳动、社会保障行政行为认定的事实没有争议,仅对适用法律存在争议。
2、劳动、社会保障类行政案件现行裁判方式存在的问题分析
我国传统行政诉讼理论界一直认为,除行政赔偿外,行政诉讼不应适用调解制度。因为行政机关是公权力的代表,作出具体行政行为目的在于迫使行政管理相对人履行行政义务或达到与履行义务相同的状态。对于行政机关而言,此种权力的行使既是权利也是义务。因此,行政机关必须依法行使,不得处置或放弃,否则就意味着失职,为行政管理的宗旨所不容。这与只涉及平等主体间权利义务关系,民事法律关系双方当事人在法律许可范围内均有权处分自己实体和诉讼权利的民事执行制度是不同的。故我国《行政诉讼法》第五十条明确规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。”以上规定的理论是基于行政机关无权处分行政权利。《行政诉讼法》规定了四种判决种类,即维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决四类。在以上四类判决难以满足审判实践需要的情况下,《若干解释》又增加了二种判决种类,即确认判决、驳回诉讼请求判决。驳回诉讼请求这种判决类型的适用是有严格限制的。但劳动、社会保障行政案件简单判决后社会效果不一定好。笔者认为,因劳动、社会保障行政案件一般均涉及第三人,产生行政争议的深层次的原因,是原告与第三人平等主体间权利义务关系引起的,劳动部门作出具体行政行为,实际是处“居间裁判”地位。一般情况下,劳动、社会保障行政案件原告与第三人的主张是相反的,第三人有独立的诉讼地位,第三人为了维护自己的合法权益,既不会依附原告也不依附被告,原告和第三人均可以提出自己的请求,对第一审判决不服的,均有权提出上诉。二审也只能作维持或撤销判决,原告与第三人的矛盾没有得到解决。第三人和原告在行政诉讼过程中,在法律许可范围内应该有权处分自己的实体权利,行政审判应该为他们提供条件。例,在用人单位提起诉讼的工伤行政确认案中,除原告撤诉外,法院只能作维持判决或撤销判决,劳动者与用人单位的矛盾没有得到解决,行政争议没有化解,在行政诉讼结束后,用人单位与劳动者又为劳动争议产生新的民事诉讼,增加诉讼成本,浪费审判资源。如果法院通知被告在场,第三人和原告就工伤待遇补偿达成协议,以原告撤诉结案,第三人和原告的矛盾得到了解决,行政争议也随之化解,不再引起新的纠纷,最终节约了诉讼资源,实现了行政纠纷的实质性解决,最大程度实现了法律效果,社会效果和政治效果的统一, 这正是最高人民法院对行政审判工作所要求的。
综上,现行裁判方式处理劳动、社会保障行政案件存在的问题主要为:(1)现行裁判方式不能解决行政管理相对人实质性问题。(2)现行裁判方式不能化解行政争议。(3)现行裁判方式不能节约了诉讼资源
三、对审理劳动、社会保障行政案件怎样进行调解,化解社会矛盾
对劳动、社会保障行政案件而言,现行行政诉讼裁判方式明显滞后。现上级法院要求积极探索行政诉讼案件处理新机制。笔者认为,在审理劳动、社会保障行政案件,必须引入调解制度,化解社会矛盾。
1、引入调解制度是消除“官民隔阂”的有效办法
笔者所在西陵法院对劳动,社会保障行政案件进行调解主要是征对三种情况,一是劳动保障部门在作出劳动,社会保障具体行政行为过程中拥有较大的行政自由裁量权的案件引入调解制度,笔者认为引入调解制度可以消除“官民隔阂”,改善司法环境。行政自由裁量权,是指行政机关在法律明示授权或者消极默许的范围内,基于行政目的,自由斟酌,自主选择而作出具体行政行为的权力。自由裁量权具体体现在:一是法律、法规不可能对行政行为在所有情况下所有的处置方法作出详尽、具体、明确的规定,而只能采用相对确定的处置方法和富有弹性之原则。法律遂将处罚的具体适用和处罚的幅度留给行政机关自由裁量;二是行政处罚幅度太大,给行政自由裁量权的运用营造了宽松环境,行政机关自由裁量的空间异常广阔;三是行政法以不确定的法律概念概括性用语来划分档次,如“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等。劳动保障部门在作出具体行政行为时,只有听凭执法者的理解和把握而实施自由裁量;四是一些行政处罚规定没有明确的幅度,只能由行政机关根据情势酌情裁量;五是行政执法人员执法水平程度、对行政法规的理解程度、对行政违法行为的判断和理解能力等因素,直接影响行政自由裁量权的行使。具体行政行为虽然是以行政机关的名义作出的,体现的是“公权”运作的结果,但是,就具体行政行为作出是否适当,与其工作人员对法律理解和熟练掌握程度、对案情的分析能力以及是否持有个人成见“息息相关”。因此,我国的行政自由裁量权在运行中不可避免地存在行政处罚(处理)不适当,拖延履行法定职责,甚至滥用职权等失衡现象,而这些失衡无疑是行政执法人员不当地 “自由处分公权”,从而导致行政相对人不服具体行政行为引起行政诉讼。针对这些情形,笔者认为,审理劳动,社会保障行政案件,完全可以引入调解,使劳动部门在法定自由裁量幅度内“处分公权”。《行政处罚法》第三十二条规定:“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。”同时第五章第3节规定了充分行使协商权的“听证程序”。如果行政机关对行政管理相对人的“申辩”有理的部分,没有全部采纳,可以通过人民法院在审理行政案件过程中调整其具体行政行为的内容和履行方式,以“和解”方式结案。这既有利于调动行政机关依法行政的意识和能力;更有利于化解行政争议,做到案结事了。笔者所在法院审理原告某公司不服某劳动部门行政处罚案,某公司因拖欠劳动者工资,被劳社部门立案调查,某公司不按要求报送书面材料,隐瞒事实真相,出具伪证,原告对上述的事实无争议,但原告认为,现经济形势不好,拖欠劳动者工资事出有因,被告对其罚款20000元承受不起。经审理,对原告罚款2000元到20000元属被告在法定幅度内自由裁量权,被告对原告罚款20000元并无不当,判决应该维持。但合议庭人认为,判决并不能化解行政争议,该案可以通过法院调整其具体行政行为的内容和履行方式,以“和解”方式结案。经法院多次对原告讲法析理,,原告充分认识了自己的错误,在此基础上,原告请求交纳15000元罚款,余款免交,被告表示同意。原告交纳15000元罚款后撤诉,该案的处理有利于社会矛盾化解,提高行政管理相对人自动履行具体行政行为的自觉性,更重要的是消除了“官民隔阂”,改善了司法环境。
2、引入调解制度,节约社会管理资源,降低诉讼成本。
目前,劳动和社会保障部门作出的劳动、社会保障具体行政行为存在一定瑕疵,但又不足以判决撤销的情况经常发生,引入调解制度,可以节约社会管理资源,降低诉讼成本。成本的概念是私人部门考察组织运营的一个标准,私人组织为了利润最大化,必须把成本管理纳入到组织管理中来。但是,现代政府的运营也把成本方面的考量作为一个重要因素加以考虑,而且,减少行政成本已经成为现代政府的一项基本追求,是行政目标中的一个重要组成部分。 就我国目前的情况而言,行政成本曾增长趋势,有一部分是政府与社会关系朝着健康的方向发展的结果。在原先政府与社会关系混为一体的条件下,存在着大量的隐性行政成本,政府的许多消耗是没法统计、没法计算的,随着行政改革的深化,政府与社会的关系不断地理顺,一些隐性的行政成本显性化,从而表现出行政成本迅速增长的问题。就此而言,是一件好事。但是目前,我国行政成本的增长也大大地超出了合理性的界限,已受到社会各界的观注。故节约社会管理资源,降低诉讼成本已是审判案件所必须考虑的问题。西陵法院审理原告某公司不服某劳动局行政处理决定案,涉及第三人某乙。基本案情为,某乙在原告公司工作,未与原告签订书面劳动合同,原告亦未按规定为某乙交纳社会保险费,某乙即向被告某劳动局投诉。某劳动局严格按法定程序,以原告未与第三人签订书面劳动合同,亦未给第三人缴纳社会保险费为由。根据《劳动合同法》第十条规定、第八十二条第一款和《劳动合同法实施条例》的相关规定、《社会保险费征收暂行条例》第二条、第十二条规定作出了处理决定,即原告支付第三人在原告工作期间的双倍工资,并为其补缴社会保险费。原告不服,提起诉讼,该案经审理发现,某乙在原告公司工作的起始时间证据单薄,不够确实充分。因对事实劳动关系起始时间认定是一大难点,合议庭认为,该案的起始时间虽然不能完全锁定,但根据现有证据劳动部门的认定已是最为合理,应该属被诉具体行政行为存在一定瑕疵,又不足以判决撤销的情况。如果判决撤销,要求原告与第三人就劳动争议纠纷仲裁,实际是把难题踢出去,而且劳动争议纠纷后,又必将发生劳动争议民事案件,劳动争议解决后,劳动部门还是回到起点,对原告行为进行处理,再又引起行政诉讼。真可谓“劳民伤财”。为此,法院在不违反原则的情况下,多次组织原告和第三人协调,并要求被告在场,最后,原告和第三人同意协商,原告撤诉,没有发生新的矛盾。这样处理既有利于提高审判效率,节约行政管理成本,还降低了诉讼成本,还可以使行政机关及时认识到自身行政行为不足所在迅速对存在一定瑕疵的行政行为进行必要弥补,从而更好地保障劳动部门依法行政的公信力。
3、管理创新,解决行政管理相对人实质性问题 ,化解社会矛盾
就劳动、保障类行政诉讼案件来说,涉及第三人的,行政机关一般是处于居间裁判地位,是因一方当事人不服才引起的诉讼。故对涉及第三人劳动、社会保障行政案件,应该建立调解制度,组织原告和第三人调解,如果原告能第三人和解,实际是解决行政管理相对人实质性问题,是维护社会稳定的有效方式。如果不顾社会效果,直接判决,一方行政管理相对人的合法权益得不到实质性解决,就会导致上访增多,甚至出现过激行为,不仅影响行政机关形象,更影响社会稳定。笔者认为,为保障当事人双方的利益,做到案结事了,行政审判法官不能简单的就案办案,而是深切的理解法律条文背后的人文精神和立法精神,做到了既严把案件的审理程序、又兼顾案件其他环节的衔接,并在力所能及的范围内积极探索新的审判方式,引人调解机制,解决案外的事情,化解行政争议,化解社会矛盾。对劳动、社会保障工伤确认案件,笔者认为可以采取下列措施,加强调解,实际是法官参与社会管理活动。一是建议劳动保障部门在工伤认定程序中,对劳动者和用人单位进行调解,足使其和解,减少行政争议。二是通过建立工伤确认案件调解具体规定,继续进行劳动保障部门的调解工作,使行政管理相对人对劳动保障部门的行政行为由对抗到理解、支持,化解行政争议。例如,笔者所在法院审理原告某公司(用人单位)不服被告某市劳动局工伤认定决定案,第三人为阳某(劳动者)。劳动局以阳某上下班途中受到机动车事故伤害为由,根据《工伤保险条例》第十四条第(六)项的规定,认定阳某受伤为工伤。查明,第三人阳某未婚,在原告处上班,在回距市区约80公里的父母家途中受到交通事故伤害。用人单位原告要求外地职工就近租房,每月还发了50元租房补贴。另阳某没有参加工伤保险,其待遇由原告给付。合议庭认为,第三人阳某没有成家,在回距市区约80公里的父母家途中受到机动车事故伤害,是否为合理的路线值得探讨。该案在行政程序中,劳动保障部门也作过调解,在行政诉讼过程中,如果简单判决维持或撤销社会效果不一定好。法院通知被告在场,组织原告与第三人就工伤补偿达成了协议,原告撤诉结案,该案法院与行政机关相互支持,司法与行政的良性互动,解决行政管理相对人实质性问题。现有学者认为,这样处理既涉及行政机关的工伤认定决定效力问题,又涉及原告与第三人的工伤补偿另一法律关系,怕有“后遗症”,对此作法不予肯定。笔者认为,在上述案例中,原告与第三人就工伤补偿达成协议,实际是行政机关在场见证原告与第三人对对工伤认定决定的内容变通执行,即原工伤认定决定实际是已经执行完毕,再不会引起新的纠纷;关于原告与第三人就工伤补偿属另一法律关系属实,但双方当事人自愿化解矛盾,一并处理,法院应该支持。笔者所在法院经过近几年的审判实践,此作法无一申诉,不会有“后遗症”。如果能用法律形式对此作出规定,将大大促进了行政审判的发展。
行政诉讼在我国只经历了十几年的历史发展时期,其作为化解行政纠纷的主渠道,社会对之充满期待。劳动、社会保障案件的审理,化解行政争议与整个国家和社会的发展进步息息相关,为保障劳动者权益实现,法院应该力争做到行政纠纷实质性解决。正如最高法院行政审判庭赵大光所说:“不仅要审查被诉具体行政行为,而且要关注和保护相对人的合法权益;不仅要解决案件本身的问题,而且要根据具体情况做好案外工作。’’ 使行政管理相对人消除对行政机关行政的对抗情绪,化解社会矛盾,创造和谐氛围。